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Derecho Administrativo
Conferencia dictada por Rafael Badell Madrid en las XI Jornadas Jurisprudenciales en Derecho Administrativo. Universidad de Yacambú. Barquisimeto. 15 Noviembre 2014
 

Algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y la jurisprudencia sobre la materia en Venezuela.

 

Rafael Badell Madrid°

sumario

 

I.              Introducción

II.            Del Derecho de propiedad

III.           Definición de expropiación

IV.           Acepciones del término expropiación

1.    La Expropiación como garantía constitucional.

2.    La Expropiación como procedimiento.

                                   2.1  Expropiación de hecho.

                                   2.2  Expropiación indirecta.

                        3.    La Expropiación como potestad.

                        4.    La Expropiación como un modo de adquisición coactivo.

                                   4.1  La Confiscación

                                   4.2  El Decomiso

                                   4.3  La Requisición

                                   4.4  La Nacionalización

                        5.    La Expropiación como restricción al derecho de propiedad.

                        6.    La Expropiación como prestación obligatoria.

V.            Características de la expropiación

1.     Institución de Derecho Público.

2.     Institución de Derecho Coactivo.

3.     No constituye una compraventa.

4.     Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.

5.     Pueden ser expropiados toda clase de bienes.

6.     Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente.

7.     El particular afectado recibe una justa indemnización.

VI.           Bases normativas de la potestad expropiatoria

VII.         Leyes de contenido expropiatorio

1.     Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

2.     Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y ha­bitabilidad.

3.     Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.

VIII.        La Retrocesión

IX.           Otras limitaciones al derecho de propiedad

1.     Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo.

2.     Limitaciones derivadas de las servidumbres administrativas.

3.     Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

X.            Conclusiones

XI.           Bibliografía

 

I.               Introducción

 

En el marco de estas XI Jornadas Jurisprudenciales en Derecho Administrativo, organizas por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de Yacambú, para celebrar su Vigésimo Quinto aniversario, me corresponde estudiar la jurisprudencia referida al derecho de propiedad en Venezuela y, especialmente, en materia de expropiación. 

 

Como punto previo haremos un  breve análisis sobre la evolución del derecho de propiedad, cuyo origen ubicamos en el derecho romano, hasta llegar a la noción moderna que presenta a este derecho -en principio divino, absoluto y sagrado- aceptando limitaciones en virtud su función social. Algunas consideraciones formularemos acerca de la doctrina sobre esta materia y nos referiremos a esta institución de derecho público en sus distintas acepciones y características, así como comentarios generales sobre la materia y sobre cómo está regulada en Venezuela.

 

II.            Del Derecho de propiedad

 

El derecho de propiedad es uno de los derechos de mayor antigüedad reconocidos al hom­bre. Tiene sus orígenes en el Derecho Romano, en el cual surge como derecho absoluto, que no admite en su ejercicio un interés distinto al de su único titular, el pater familias. Posteriormente el antecedente más importante al derecho de propiedad lo encontramos en el derecho Francés, en el cual el concepto de propiedad derivó por una parte, de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la cual se prohibía toda privación del derecho de propiedad, considerándolo sagrado e inviolable, y reconociendo el carácter imprescriptible del mismo, al establecer que “ningún legislador ni actual ni futuro podía desconocerlo o disminuirlo lícitamente[1]; y por la otra en el Código Napoleónico de 1804,  el cual, en su artículo 544 definió la propiedad como “el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, siempre que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o los reglamentos[2].

 

Los principios señalados permitieron establecer un sistema sociopolítico en el que se reconocía a los individuos plena y absoluta libertad para que dispusieran, conforme a su propia y exclusiva voluntad, de los bienes que incorporasen a sus respectivos patrimonios. De esta manera, la propiedad privada fue concebida como un derecho al que se le reco­nocen los caracteres de absoluto, exclusivo, ilimitado en su cantidad, perpetuo y transmisible.

 

Se consideraba, por tanto, que el derecho de propiedad le confería al propietario la posibilidad legítima de realizar con sus bienes actos de cualquier clase, incluso de gozar de ellos de una manera absoluta. Sin embargo, este carácter absolutista e individualista de la propiedad ocasionó en muchos casos que la voluntad individual de una minoría de propietarios fuera la que decidiese, libremente y sin trabas, sobre el empleo y destino de los bienes que la naturaleza puso a disposición de todos los hombres. La doctrina liberal individualista llevó a tal extremo esta concepción, que incluso sólo se le reconocía derecho al sufragio a los ciudadanos propietarios.

 

Ante el profundo desequilibrio social que esta concepción del dere­cho de propiedad causó surgió la necesidad de reformar las premisas que le servían de fundamento. El Estado de Derecho comenzó a acoger las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para la protección de los derechos sociales, entre ellos, la propiedad. Y es que a medida que se fueron desarrollando los cuadros normativos, los Estados de Derecho fueron madurando socialmente, acogiendo las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para regular la sociedad industrial. Los modos de producción se diversificaron y la división del trabajo creó nuevas clases sociales con sus consecuentes conflictos de intereses. Poco a poco el germen social fue colmando el terreno de las relaciones que hasta ese momento habían sido netamente económicas, y los textos jurídicos comenzaron paulatinamente a consagrar la protección de los derechos sociales.

 

Ante este viraje ideológico, que implicaba el cambio de las estruc­turas en que se apoyaba el Estado de Derecho, para convertirse en un Estado Social de Derecho, operó una profunda transformación en el régimen jurídico de la propiedad privada, que le quitó su carácter ab­soluto e individualista. La propiedad empezó a dejar de ser el derecho subjetivo del propietario para convertirse en un bien afectado a la fun­ción social.

 

Duguit plantea como una de las transformaciones del derecho privado napoleónico el paso de la propiedad absolutamen­te subjetiva, a la propiedad social. El derecho de propiedad es la manifestación por excelencia de la autonomía de la voluntad humana, de la soberanía del individuo, como el poder legislativo es la manifestación por excelencia de la soberanía del Estado. “El absolutis­mo de la propiedad ha cedido de hecho y de derecho, ante un concepto ético, económica y jurídicamente más racional y humano”, que no es otro sino el de la propiedad afectada a la función social[3].

 

En el concepto de función social descansa, precisamente, el funda­mento de las limitaciones legales al derecho de propiedad, pues serán estas limitaciones las llamadas a armonizar dicho dere­cho con los requerimientos del interés general, evitando que éste se convierta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social[4]. Así, el titular del derecho real de propiedad debe ejercerlo de conformidad con su función social, establecida en el ordenamiento jurídico. El uso de la propiedad contrario a esa finalidad, sería equipara­ble a un abuso del derecho, fuente de responsabilidad extracontractual del titular del derecho.

 

 En este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en  sentencia del 24 de febrero de 2006, se refirió al contenido  y a los límites del derecho de propiedad en razón del interés social:

 

“(…) la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo (negritas de la Sala).

 

Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de pro­piedad en virtud de su función social, el Constituyente estableció la expropiación por causa de utilidad pública o social, hoy presente en el artículo 115 de la Constitución cuyo tenor es el siguiente: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene dere­cho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propie­dad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obli­gaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indem­nización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

 

III.           Definición de  Expropiación

 

En Francia André de Laubadère ha señalado que “(…) la expropia­ción por causa de utilidad pública es una operación administrativa por la cual el Estado obliga a un particular a cederle la propiedad de un inmueble en beneficio de la comunidad, mediante una indemnización justa y previa (…)”[5].

 

            Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en fecha 2 de Octubre de 1986 definió la expropiación como:

 

“(…) el medio de que se vale el Estado para adquirir de los particulares, en forma coactiva, los inmuebles que requiere para la ejecución de las obras de interés social que como gestor de la cosa pública está llamado a realizar. Sobre este particular, tanto la doctrina como la jurisprudencia están contestes en reconocerle al Estado la potestad de adquirir cual­quier clase de bienes, cuando las necesidades de la comunidad así lo exigen y para los fines antes indicados (…)[6].

 

Posteriormente, el 14 de junio de 1988, la Sala Político-Administrativa señaló que (…) El Instituto de la expropiación es el medio que se vale el Estado para adquirir de manera coactiva aquellos inmuebles que requiere para la construcción de las obras que en inte­rés de la colectividad está llamado a realizar. Tales adquisiciones las puede hacer: bien por vía del arreglo amigable o bien por la judicial (…)”[7].

 

Con un criterio más amplio, que incluye no sólo los bienes inmuebles, el 12 de noviembre de 1991 la misma Sala definió la expropiación como “(…) el instrumento de que se vale el estado para obtener coactivamente de los particulares aquellos bienes que son indispensables para la ejecución de las obras que demanda el interés público o colectivo (…)”[8]. Y más claro aún es el fallo del 20 de julio de 1993, que expresó que: “(…) la expropiación es un instituto de Derecho Públi­co mediante el cual el Estado logra coactivamente la adquisición de bienes muebles o inmuebles, para el cumplimiento de fines de utilidad pública, siguiendo las pautas de un procedimiento especial y pagando una previa y justa indemnización (…)”[9].

 

En definitiva, la expropiación puede ser definida, más extensa­mente, como un Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública Nacional, Estadal y Muni­cipal, órganos descentralizados funcionalmente e incluso concesio­narios, la potestad para adquirir, en el marco de un procedimiento legalmente establecido, de forma coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada, susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés social, siempre que así sea declarado mediante sentencia firme y previo el pago oportuno de justa indem­nización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su patrimonio.

 

De lo anterior queda claro que la expropiación no puede ser considerada una sanción. Como ya reiteramos previamente, y tal como dispone el artículo 115 constitucional, la expropiación como adquisición coactiva de bienes, única y exclusivamente procede por razones de utilidad pública e interés social, nunca como consecuencia de la comisión de un ilícito, caso contrario a la confiscación y al decomiso, que configuran medios coactivos de adquisición de la propiedad privada, como consecuencia de algún delito cometido.  

 

Sin embargo, existen leyes dentro de nuestro ordenamiento jurídico que contrariando al artículo 115 constitucional, establecen la expropiación como sanción por la comisión de ilícitos. Podemos citar como ejemplo la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) que contempla en sus artículos 68 y siguientes, la expropiación agraria como una sanción a los propietarios de tierras con vocación agrícola que no tienen un nivel óptimo de productividad. De igual manera, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, establece la expropiación como sanción a la comisión de ilícitos económicos, en la misma forma, impone la ocupación de los bienes como sanción aplicable a las infracciones referidas a la especulación, alteración fraudulenta de bienes y servicios, acaparamiento, boicot y al condicionamiento de venta de bienes y prestación de servicios. La Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de vivienda (LRCAV) por su parte establece que  la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar los inmuebles propiedad de los infractores que reincidan por tercera vez.

 

IV.           Acepciones del término Expropiación

 

1.     La Expropiación como garantía constitucional

 

La expropiación es una garantía constitucional a favor de los ciu­dadanos, desde que es un mecanismo de protección y salvaguarda del derecho de propiedad. Como garantía constitucional, presupone la exis­tencia de dos elementos fundamentales que le dan origen, estos son: (i) la presencia de un interés o bien jurídico constitucionalmente tutelado y, (ii) la posibilidad de que dicho interés o bien jurídico pueda encon­trarse en peligro o sea susceptible de agresión, requiriendo entonces, la creación de un instrumento capaz de asegurar su integridad y vigencia. Es a partir de esas dos notas fundamentales que se caracteriza el institu­to de la expropiación como una garantía constitucional[10].

 

En efecto, el derecho de propiedad fue concebido por el constituyen­te como un bien jurídico que debía ser objeto de tutela constitucional, tal como se advierte del contenido del artículo 115 de la Constitución, el cual dispone que todo particular, titular del derecho, tiene la facultad de usar, gozar, disfrutar y disponer de sus bienes. Demostrada la intención del constituyente de alzar la propiedad como un bien jurídico, no dejó de lado su custodia. Es así que dispuso que se garantizara el ejercicio de los atributos del derecho, indicando expresamente que “sólo por causa de utilidad pública o social, mediante sentencia firme y pago oportu­no de justa indemnización, podría ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. Así, el mecanismo de tutela del derecho de propiedad, se concretó en la garantía expropiatoria, que no es más que la manifestación del derecho a no ser desposeído de la propiedad sino mediante la expropiación, en los términos y condiciones consagrados en la Constitución.

 

Tres requisitos son indispensables para que proceda la transfe­rencia forzosa de la propiedad, estos son:

 

i)              Que la justifiquen razones de utilidad pública o de interés social:

 

Corresponde al órgano legislativo determinar de forma precisa y concreta el carácter de utilidad pública o interés social que una actividad u obra representa. Esta labor se materializa mediante la declaración de utilidad pública o interés social, que debe hacer el órgano legislativo nacional, en casos de trascendencia nacional; cuando la actividad u obra corresponda a los Estados, serán competentes los Consejos Legislativos de los Estados o los Consejos Municipales en casos referidos a los Municipios.

 

           

Ahora bien, lamentablemente se han promulgado leyes cuya declaratoria de utilidad pública e interés social ha sido formulada de manera general e indeterminada. Ese es el caso  del  artículo 6 de la derogada Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (hoy artículo 7 de la Ley Orgánica de Precios Justos), en el cual se establecía:

 

“Se declaran, y por lo tanto son de utilidad pública e interés social, todos los bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y servicios (…)”.

 

            Como puede apreciarse la declaración se expresa en los mencionados términos generales, imprecisos y genéricos. Se prevé un rango exageradamente amplio de bienes y actividades declaradas de utilidad pública e interés social. Este tipo de disposiciones contrarían la letra de la Constitución desde que partiendo de una declaración tan amplia y generalizada, podría iniciarse procedimiento expropiatorio de cualquier tipo de bien o actividad. Siendo esto así se desnaturaliza la garantía de la expropiación, pues se anula prácticamente toda intervención del órgano legislativo en el proceso expropiatorio.

 

Es lamentable también que la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia hay convalidado esa contradicción al texto Constitucional, cuando ratificó la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (LDPABIS), a través de la sentencia del 17 de septiembre de 2014, en el caso Venoco.[11]

 

ii) Que medie sentencia firme: es decir, que no hay expropia­ción sin la intervención del Juez. Una garantía que se deduce con claridad del artículo 115 Constitucional es que la actividad expropiatoria debe ser controlada por el Juez. Ello comporta la posibilidad para los afectados, de ejercer los medios de oposición que le brinda el ordenamiento jurídico para ajustar a la legalidad la medida de intervención y apareja también la necesidad de que la Administración solicite ante el Juez además de la declaratoria de la legalidad de la expropiación, la ocupación previa de los bienes, la aprobación del avalúo y la  justeza de la indemnización.

 

Sin embargo en nuestro ordenamiento jurídico encontramos disposiciones legales que prevén medidas expropiatorias sin que medie la intervención del juez, entre las cuales podemos mencionar las ocupaciones previas contenidas en la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda (LOETV) [12] y en la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) [13].

 

En efecto, la LOETV tiene por objeto, conforme a su artículo 1°, establecer un conjunto de mecanismos extraordinarios  destinados a hacerle frente con éxito y rapidez a la crisis de vivienda. Dentro de ellos encontramos la ocupación previa por parte del Ejecutivo Nacional de terrenos o inmuebles no residenciales, en caso de que la ejecución de una obra llegare a ser urgente. Esta ocupación previa procede sin que medie procedi­miento expropiatorio alguno, y está prevista en los artículos 10 y 11 de la LOETV, que establecen:

 

Artículo 10: “Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente, procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley”.

 

Artículo 11: “La ocupación previa, señalada en el artículo precedente, será competencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional”.

 

De otra parte, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, otorga la potestad al Estado de “(…) adoptar medida de ocupación temporal e incautación de bienes mientras dure el procedimiento expropiatorio, la cual se materializará mediante la posesión inmediata, puesta en operatividad, administración y el aprovechamiento del establecimiento, local, bienes, instalaciones, transporte, distribución y servicios por parte del órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional (…)”.

 

Esta potestad otorgada al Ejecutivo Nacional de ocupar temporalmente los bienes afectados, sin previo procedimiento y sentencia que decrete la ocupación, es ratificada en el artículo 39 de la LOPJ, el cual establece la posibilidad por parte del funcionario competente, de declarar la ocupación temporal inmediata de los bienes afectados, como medida preventiva en los procedimientos  de inspección y fiscalización:

 

Artículo 39: “Si durante la inspección o fiscalización, el funcionario actuante detectara indicios de incumplimiento de las obligaciones previstas en la presente Ley, y existieren elementos que permitan presumir que se pueda causar lesiones graves o de difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se continúen quebrantando las normas que regulen la materia. Dichas medidas podrán consistir en: (…) 2. Ocupación temporal de los establecimientos o bienes indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el transporte o almacenamiento de los bienes comisados.”

 

Observamos que las referidas medidas de ocupación son en un todo inconstitucionales, desde que prescinden del control judicial, antes y por el contrario son arbitradas por la propia Administración.

 

Veamos el fallo de la Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, del 1° de octubre de 2008, por medio del cual se determinó que la ocupación previa medida dictada por autoridad judicial que “(…)se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley, los cuales principalmente se fundamentan en que se trate de alguna de las obras de utilidad pública especificadas en la ley y siempre que su ejecución se repute de urgente realización por parte de la autoridad correspondiente (…). Adicionalmente se requiere (…) que la solicitud haya sido introducida ante el tribunal competente; que se haya efectuado el avalúo del bien por parte de la comisión de expertos…; la consignación de la cantidad dineraria determinada en el informe de avalúo; y el cumplimiento por parte del tribunal de la inspección judicial del bien objeto de expropiación, previo aviso al propietario y al ocupante, especialmente para dejar constancia de las circunstancias de hecho que deben tenerse en cuenta para fijar el monto definitivo de la justa indemnización”[14]

 

iii) Que se proceda al pago de una justa y oportuna indemnización:

 

La indemnización ha sido definida por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia como “(…) el medio que el derecho ha creado para resolver, sin perjuicio de nadie, los conflictos entre el individuo y la sociedad, cuando se requiera que aquel ceda algún derecho en aras de un interés público o social”. En ese sentido, se expresa que “(…) la garantía constitucional del dere­cho de propiedad exige que el Estado pague una justa indemnización al propietario, no sólo en caso de expropiación propiamente dicha, o sea, cuando coactivamente se le prive de su propiedad por causa de utilidad pública, sino también, cada vez que se prive de una utilidad, queden gravados sus bienes con una servidumbre o sufra un daño permanente que derive de “la pérdida o disminución de sus derechos”. Así lo dis­ponen expresamente los artículos 101 de la Constitución y 36 y 37 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (…)”[15]

 

La garantía indemnizatoria, es el contrapeso ideal para equilibrar la intervención de la Administración en el derecho de propiedad, pues procura el restablecimiento del sacrificio sufrido, otorgándole un valor de carácter pecuniario al bien sustraído del patrimonio del particular[16]. La indem­nización debe ser justa, esto es, restablecer el equilibrio en la esfera jurídico patrimonial del sujeto lesionado.

 

En ese sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia  del 24 de febrero de 1965 en el caso Banco Obrero vs. Hacienda La Urbina, en el cual estableció que “(…) La suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzar­se. La indemnización debe coincidir en lo posible con el daño que ocasiona (…)”[17].

 

Dicho criterio fue ratificado por la misma Sala en su sentencia del 16 de diciembre de 1980 con ponencia del Magistrado Julio Ramírez Borges al establecerse que “(…) la indemnización que ha de pagarse al expropiado está destinada a compensar el perjuicio económico sufrido como consecuencia de la expropiación (…) y para que la indemnización sea justa se requiere que ella constituya la más exacta y completa reparación del perjuicio inmediata y directamente experimentado por el propietario a consecuencia de la expropiación, en el momento en que el bien expropiado pase del patrimonio de éste al del expropiante (…)” [18]

 

2.     La Expropiación como procedimiento

 

La expropiación puede ser también considerada, desde el punto de vista adjetivo o formal, como un procedimiento. En efecto, la expropiación es un procedimiento de naturaleza compleja, en el cual debe procurarse la intervención de los tres poderes de poder público a objeto de garantizar el respeto del interés individual que va a ser  sacrificado en aras del interés colectivo. Así, se ha señalado que el procedimiento expropiatorio comprende tres fases: la legislativa, la administrativa y la judicial.

 

     La fase legislativa, corresponde tanto a la sanción de las distintas leyes de expropiación que disponen el procedimiento a seguir y desarrollan las condiciones para su procedencia, como a  la declara­toria de utilidad pública o social de la actividad que va a determinar la expropiación, por parte de los órganos que conforman al Poder Legislativo en los distintos niveles del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal). En los casos de los estados de excepción, esta declaración puede provenir del Poder Ejecutivo Nacional.

 

     La fase administrativa tiene lugar, en el seno de la Adminis­tración Pública, y se manifiesta con la emisión del Decreto de Expropiación, Decreto de Ejecución o Decreto de Afectación, en el que se indique que la ejecu­ción de la obra anteriormente declarada de utilidad pública o social, exige necesariamente que determinados bienes pasen a la propiedad del ente expropiante.  Asimismo, también comprende el arreglo amigable.

 

     Por último la fase judicial, se lleva a cabo ante órganos competentes del Poder Judicial y su función es la de procurar y preservar el respeto a la garantía de los derechos del particular frente a la Administración, cuando no se haya llegado a un arreglo amigable. Dentro de esta fase encontramos también la actividad con­tralora en la cual los particulares tienen la posibilidad de atacar  los actos de los poderes públicos relativos a la expropiación. Esta fase culmina con la sentencia definitiva que decrete o no la expropiación del bien afectado.

 

La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente público sólo podrá expropiar siguiendo los trámites formales establecidos, todo ello en respeto del principio de legalidad. El cumplimiento de dicho procedimiento, tal y como lo ha señalado el Tribunal Supremo de Justicia, tiende a proteger, por un lado, los intereses de los particulares afectados y, por el otro, los intereses del ente público expropiante, que tendrá la seguridad de que el bien expropiado estará libre de todo vicio, riesgo o gravamen[19].

 

De igual forma, la necesidad de que haya un procedimiento legalmente preestablecido existe en relación con cualquier actividad desplegada por los órganos y entes de la Administración mediante la cual se prive la propiedad privada, independientemente de que esta actuación sea calificada o no como expropiación.

 

2.1.   La Expropiación de hecho

 

La transferencia forzosa de la propiedad con prescindencia de la garantía del procedimiento previo, encuadraría dentro de lo que ha sido calificado por la doctrina –Garrido Falla- como vía de hecho, la cual se verifica en “(…) toda actuación material de la Administración Pública carente de un título jurídico que la justifique (…)[20].

 

La LEXP prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a quien se prive del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…) podrá ejercer todas las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se le mantenga en el uso, goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daños y perjuicios que le ocasione el acto ilegal” (Artículo 8 de la LEXP).

 

En efecto, la omisión de la garantía  del sometimiento de la actividad expropiatoria a un debido proceso, en el que se permita el ejercicio del derecho a la defensa, supone    una expropiación de hecho, es decir una actuación material e írrita, transgresora de la legalidad. En este punto conviene tener presente la emblemática decisión de la Sala Político-Administrativa del 3 de octubre de 1990, con ponencia de la Magistrada Cecilia Sosa Gómez, en el caso Inmobiliaria Cumboto, C.A., la cual señaló:

 

“(…) La Administración ha incurrido en una actuación de hecho e ilegal, como señala la doctrina “vía de hecho”, es decir, ha ocurrido un ataque a la propiedad y que, implicando en su contenido una verdadera expropiación, no se ajusta a los límites establecidos en la Ley, pues desborda el tratamiento procedimental que para ello se ha contemplado (…)[21].

 

Como señalamos precedentemente la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (LEXP)[22] prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a quien se prive del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…) podrá ejercer todas las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se le mantenga en el uso, goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daños y perjuicios que le ocasione el acto ilegal (Artículo 8 de la LEXP). Sin embargo, si, por el contrario, la obra o actividad para cuyo fin la Administración “expropió de hecho” se encuentra totalmente culminada, no resultan procedentes las acciones reivindicatorias, sino la indemnización por daños y perjuicios[23].

 

Dicho criterio fue reiterado posteriormente por la Sala Político Administrativa en la sentencia del caso Inmobiliaria Cumboto, identificada previamente, al señalar que si la expropiación de hecho culmina con la definitiva construcción de la obra “(…) mal puede el propietario ejercer acciones para mantener el uso o goce de su propiedad como lo señala el artículo 4 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social –y agrega– El actor en el presente juicio es un acreedor de la República y la acción ejercida es para hacer valer el precio de la cosa expropiada, por aplicación analógica del artículo 8 eiusdem (…)”[24].

 

La notable sentencia estableció también que la ocupación de hecho por parte de la República -a los solos efectos del cálculo de la indemnización- debe ser asimilada a la ocupación previa solicitada y ejecutada en virtud de un Decreto de Expropiación, previo al cumplimiento de lo pautado en la Ley que rige la materia; por lo tanto, la indemnización por la expropiación de hecho se asemeja a la justa indemnización de la expropiación legalmente efectuada, la cual se extiende no sólo al valor del bien, sino a todos los daños y perjuicios ocasionados por la vía de hecho ejercida.

 

2.2.   Expropiación indirecta

 

La Expropiación indirecta es muy conocida en el ámbito internacional, se trata de especiales limitaciones impuestas al derecho de propiedad de empresas e inversionistas extranjeros, por la actuación del Estado, que se impugnan y resuelven ante tribunales internacionales. En este sentido, la doctora Marisol Páez explica que la expropiación indirecta es aquella donde “(...) el inversionista conserva el título legal de la propiedad pero ve limitados sus derechos de uso de la propiedad como consecuencia de una interferencia del Estado. Esta puede producirse cuando ejerce su ‘poder de policía’, es decir, aquellas medidas adoptadas por el Estado relativas a la aplicación de regulaciones del medio ambiente, la salud, la moral, la cultura o la economía de un país[25].

 

         En este sentido, José Ignacio Hernández expone que toda medida del Estado que prive la inversión, aniquilando todo valor o utilidad económica, será una medida equivalente a la expropiación, a pesar de no haber transferencia del derecho de propiedad.[26]

 

La determinación de si un acto estatal equivale a expropiación indirecta es una de las cuestiones fundamentales en esta materia. Al respecto, tengamos en cuenta que no toda medida regulatoria del Estado en la economía o ámbito de actuación de la empresa de que se trate, debe ser considerada expropiación indirecta. Entre los supuestos típicos de expropiación indirecta se pueden citar: transacciones forzosas, imposición en el control gerencial de las empresas, medidas para transferir la inversión a manos locales, tributos excesivos y expulsión del inversionista.

 

Sin embargo, en la expropiación indirecta, como en cualquier otra clase de expropiación, el titular de la propiedad tiene derecho a recibir una oportuna, integral y justa indemnización. Para calcular esa indemnización es necesario establecer la fecha en que se produjo la expropiación. Para ello han surgido dos tendencias: el momento en que se inició la interferencia y el momento en que la interferencia desembocó en una situación de total y permanente privación. La mayoría de las decisiones de los tribunales arbitrales optan por la segunda posición[27].

 

3.     La Expropiación como potestad

 

La actividad ablativa de la Administración, consistente en la transferencia coactiva de la propiedad, supone la existencia previa de un sujeto titular de una potestad expropiatoria, es decir, un ente u órgano dotado de capacidad por el ordenamiento jurídico para extinguir unilateralmente las titularidades privadas.

 

La expropiación se concreta en la posibilidad que tienen los órganos a quienes les ha sido conferido dicho poder para hacerse forzosamente de cualquier clase de bienes susceptibles de apropiación, mediante el pago de una justa indemnización. La expropiación implica pues la existencia de un poder de traslación coactivo del derecho real de propiedad.

 

Esta potestad, es manifestación del ejercicio de la actividad de policía administrativa, en la que la Administración actúa de la forma más gravosa en la esfera jurídica de los administrados, ya que, invocando potestades ablatorias, sustrae forzosamente el derecho de propiedad individual, en aras del interés general.

 

4.     La Expropiación como un modo de adquisición coactivo

 

Buena parte de la doctrina francesa –Waline, Diez, entre otros– ha coincidido en señalar que el instituto de la expropiación se enmarca dentro de los modos de adquisición de derecho público, éstos son, me­dios de adquisición coactiva con los que cuenta la Administración para obtener la propiedad de los bienes requeridos para el cabal cumplimiento de sus cometidos, en los casos en que los medios previstos en el ordenamiento jurídico privado resulten insuficientes.

 

Se trata de una transferencia obligada del derecho de propiedad, tal y como enfáticamente lo expuso la antigua Sala Federal de la Cor­te Federal y de Casación en sentencia de fecha 14 de marzo de 1952, “(…) se verifica por las buenas o por las malas, de manera que prácti­camente es una venta obligada a la cual hay que llegar aun cuando el propietario no quiera (…)”[28].

 

La Sala Político-Administrativa de la  Corte Suprema de Justicia en sentencia del 11 de oc­tubre de 1986, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, ha sos­tenido que:

 

“(…) La expropiación es una venta forzosa mediante la cual el Estado puede obligar a un particular a cederle la propiedad de una cosa a cambio del pago de una justa indemnización. Como venta que es al fin, hay en ella la obligación para el expropiado de hacer la tradición de la cosa, voluntaria o coactivamente y para el ente expropiante, la de consignar el monto de la indem­nización que se fijare (…)”[29].

 

Además de la expropiación el ordenamiento jurídico contempla otros medios de adquisición coactiva o forzosa, estos son: la confiscación, el decomiso, la requisición y la nacionalización.

 

4.1.   La Confiscación

 

La confiscación es la  adquisición coactiva de los bienes de un particular por parte de un ente público, sin indemnización de ningún tipo.  La Confiscación encuentra su base constitucional en el artículo 116 el cual dispone “(…) No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranje­ras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustan­cias psicotrópicas y estupefacientes (…)”.

 

El constituyente optó por consagrar una cláusula general prohibitiva de la confiscación. De ahí que su procedencia está limitada por los siguientes factores:

 

a. En cuanto a los sujetos pasivos, sólo procederá contra quienes sean declarados responsables de haber cometido delitos contra el patri­monio público o de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al ampa­ro del Poder Público, de igual forma son sujetos pasivos quienes sean declarados responsables de haber obtenido bienes provenientes de acti­vidades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al trá­fico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes. Tales hechos deben haber sido determinados en un juicio previo.

 

b. Las confiscaciones decretadas y ejecutadas en los casos previstos por el texto constitucional deberán ser hechas mediante sentencia firme.

 

c. La confiscación persigue fundamentalmente resarcir a la Repúbli­ca de los perjuicios que se le hayan causado. Se parte del supuesto de que el sujeto pasivo se ha enriquecido con ocasión de los actos ilegítimamente efectuados en contra de la majestad de la Constitución, ocasionándole un perjuicio a la República el cual debe ser indemnizado mediante la confiscación de los bienes (totales o parciales) de los sujetos pasivos. De ahí, el que no genere por parte del afectado, derecho a indemnización.

 

4.2.   El Decomiso

 

Al igual que la confiscación, el decomiso es una figura de tipo san­cionatorio, impuesta contra aquellos que ha infringido disposiciones penales o administrativas, y que consiste en la adquisición coactiva de bienes que constituyen el cuerpo mismo del delito sancionado (en materia de aduana, las mercancías importadas en contrabando), y de todos los bienes que se emplearon para la comisión del delito (el medio de transporte de la mercancía).

 

Encontramos pues, ciertos puntos en común entre la confiscación y el decomiso: ambos son medios coactivos de adquisición de la propie­dad privada, como consecuencia de algún delito cometido. La diferen­cia básica reside en que en la confiscación, los bienes afectados ninguna relación guardan con el delito perpetrado, que no así en el decomiso, según lo hemos expuesto anteriormente.

 

Por supuesto, al ser figuras de tipo sancionatorio, no aparejan el derecho del afectado a reclamar por los eventuales daños y perjuicios ocasionados. La adquisición de la propiedad no acarrea entonces, in­demnización alguna.

 

De ahí, que el decomiso no sea tampoco una limitación de la pro­piedad basada en su función social, sino una pena, de carácter acce­sorio.

 

Pero en todo caso, lo cierto es que el decomiso constituye una res­tricción al derecho de propiedad, y una pena –de carácter accesoria– por algún delito penal o administrativo cometido. Tales elementos bastan para que la materia del decomiso sea de la estricta reserva legal, y todas las disposiciones que lo consagren deberán ser interpretadas restrictiva­mente, tratando siempre de favorecer al sujeto pasivo.

  

4.3.   La Requisición

 

Como hemos señalado precedentemente la confiscación como el decomiso son manifestación de la potestad sancionatoria de la administración a través de los cuales se restringen y limitan la propiedad privada, pero no en aras de su función social, sino precisamente, como una con­secuencia de los delitos e ilícitos cometidos. No ocurre de ese modo con la requisa, la cual sí se justifica por la función social de la propiedad. Me­diante esta figura, la Administración limita el derecho real de propiedad privada, por razones de interés general. La requisa no implica la adquisición coacti­va del derecho real de propiedad sobre el bien afectado -pues entonces no sería requisa sino expropiación- sino la posibilidad de la Adminis­tración de usar un bien de manera transitoria, por motivos de interés general. En efecto, si la limitación sobre el bien fuese permanente, el sujeto pasivo permanecería sólo con la nuda propiedad del bien, lo que en nuestra opinión ameritaría necesariamente una expropiación total del bien. Incluso, estimamos que la requisa se extiende hasta la utili­zación de un servicio personal de manera coactiva, según lo expuesto anteriormente.

 

La requisa es una limitación de la propiedad justificada por su función social, fundamentada en el artículo 115 Constitucional. Ésta, como limi­tación a un derecho constitucional, es materia de la reserva legal, en virtud de lo cual amerita un texto que habilite a la Administración a emplear este medio propio del derecho público.

 

            Tal y como lo estableció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia del 6 de abril de 2001, en el caso Manuel Quevedo Fernández v. Only One Import, C.A. serán lesivos del derecho de propiedad aquellos actos, actuacio­nes u omisiones que anulen o desnaturalicen o afecten el derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice.[30]

 

Así, en Venezuela la posibilidad de ejecutar requisiciones por parte de la Administración Pública se encuentra condicionada a la promul­gación previa de un Decreto de Excepción conforme a los supuestos y requisitos establecidos en los artículos 337 al 339 de la Constitución de 1999. En tal sentido, el artículo 24 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción[31] establece lo siguiente:

 

“Artículo 24. Declarado el estado de excepción, el Ejecutivo Na­cional tendrá la facultad de requisar los bienes e inmuebles de propiedad del particular que deban ser utilizadas para restable­cer la normalidad. Para toda requisición será indispensable la orden previa del Presidente de la República o de la Autoridad competente y deberá expedirse una constancia de la misma”.

 

De modo que la nota característica de la requisa, que la diferencia de las demás figuras jurídicas que limitan el derecho de propiedad, es su carácter temporal frente a la restricción del uso, goce y disfrute del bien afectado por la medida. Así, el artículo 25 de la Ley Orgánica sobre Es­tados de Excepción establece que: Terminado el estado de excepción, se restituirán los bienes requisados a sus legítimos propietarios, en el estado en que se encuentren, sin perjuicios de la indemnización debida por el uso o goce de los mismos”.

 

Finalmente, y según se desprende de la norma anterior conjuntamen­te con el artículo 115 de la Constitución, la requisa implica el derecho del administrado a una justa indemnización, por los daños y perjuicios que la actividad administrativa le ocasione, pues se trata de una imposi­ción particular sobre los bienes del administrado que no está obligado a soportar y que por tanto debe ser indemnizada.

 

4.4.   La Nacionalización 

 

La nacionalización constituye una decisión de naturaleza política a través de la cual el Estado excluye a determinados bienes o actividades económicas del ámbito de la propiedad privada con el fin de asumir en forma exclusiva su explotación o apropiación en forma general. En­cuentra su fundamento constitucional en el artículo 112 de la Cons­titución que consagra el derecho a la libre iniciativa privada con las limitaciones que establezcan la propia Constitución y la ley[32]. Una de estas limitaciones es, precisamente, la derivada de una ley de reserva o nacionalización.

 

La nacionalización de determinado bien o actividad económica también comporta, en muchos de los casos, la expropiación o transfe­rencia coactiva de la propiedad privada al dominio del Estado, de allí que se le considere también como una limitación al derecho de propie­dad. Puede sostenerse que la expropiación es una consecuencia even­tual de la nacionalización. La nacionalización opera entonces como una limitación extrema a los derechos de propiedad y libertad econó­mica previstos en los artículos 115 y 112 de la Constitución, dado que además de restringir el libre ejercicio de la iniciativa privada comporta, por lo general, la expropiación de los bienes pertenecientes a empresas privadas.

 

En este sentido, Urdaneta Troconis[33] señala que la nacionalización participa de una naturaleza compuesta desde que en su configuración confluyen dos elementos esenciales con consecuencias distintas, que en el ámbito de la propiedad privada se manifiestan de la siguiente forma:

 

(i) La exclusión total de una categoría de bienes del seno de la pro­piedad privada y su atribución exclusiva al Estado, lo que implica que éstos no podrán ser adquiridos por ningún particular, lo que ocurre, por ejemplo, cuando el Estado emite una declaración genérica de dominia­lidad pública. En este supuesto, el Estado no estará obligado a indemni­zar por esa reserva o exclusión genérica dado que los destinatarios de la misma no pueden ser determinados en forma concreta.

 

(ii) La transferencia coactiva al Estado de los bienes y derechos rea­les accesorios vinculados con los bienes o actividades que son excluidos del ámbito de la propiedad particular en virtud de su reserva al Estado. En estos casos, al tratarse de actuaciones del Estado que producen un perjuicio particularizado, el Estado deberá indemnizar a los particulares afectados por la pérdida de dichos bienes.

 

5.     La Expropiación como restricción al derecho de propiedad

 

La expropiación puede ser entendida igualmente como restricción al derecho de propiedad, pues implica su eliminación de la esfera jurí­dica de un determinado particular. Entraña la supresión del derecho de propiedad y constituye una restricción impuesta en beneficio del inte­rés colectivo, del derecho de disponer de la cosa expropiada. Así, “no se altera el status general de la propiedad, simplemente se impone un sacrificio de una situación dominical específica ante intereses públicos superiores”[34].

 

Ello responde al hecho que la concepción de la propiedad, como un derecho absoluto, fue superada para dar paso a la noción de pro­piedad, restringida por su función social. Las limitaciones constituyen así, la adecuación de la propiedad a los fines sociales o de interés gene­ral asumidos por el Estado, pudiendo afirmarse que la expropiación es el máximo gravamen impuesto al derecho de propiedad privada, pues acarrea su desaparición o, en todo caso, su conversión en el contenido económico del mismo.

 

En el ordenamiento jurídico venezolano, el derecho de propiedad, con rango constitucional, hallaba su reconocimiento en el artículo 99 de la Constitución de 1961 y, en la nueva Carta Magna de 1999 se encuen­tra reconocido en el artículo 115 en los siguientes términos:

 

Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene dere­cho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propie­dad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obli­gaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indem­nización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

 

Las restricciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria no son limitaciones ordinarias que imponen al propietario determinadas conductas de hacer o no hacer, antes por el contrario, la expropiación implica la pérdida del derecho de propiedad y el bien jurídico afectado es la totalidad del derecho. Como bien lo señala Zanobini, entre las li­mitaciones ordinarias y la expropiación no hay una diferencia de grado sino de dirección, pues mientras las primeras sustraen al propietario de algunas de las facultades que en forma abstracta la Ley le reconoce, el instituto de la expropiación ataca el derecho del propietario en su uni­dad y en su totalidad y, por ello, en su propia existencia[35].

 

Por otra parte, es pertinente señalar que las restricciones que devie­nen del ejercicio de la potestad expropiatoria, al menos en principio, tienen de ordinario carácter permanente, pues con ella se transfiere de­finitivamente el derecho de propiedad al ente expropiante. No obstante, si el bien expropiado no cumple con la finalidad a la cual estaba afecto, el particular podrá requerir a la Administración la devolución del bien.

 

6.     La Expropiación como prestación obligatoria

 

Un sector de la doctrina italiana enmarca la expropiación entre las prestaciones obligatorias de los particulares a favor de la Administra­ción, es decir, de obligaciones jurídicas que vienen impuestas a los suje­tos en razón de su pertenencia a la colectividad, capaces de constreñirlos a entregar coactivamente a los entes y órganos que integran la Adminis­tración, a cambio de una justa indemnización, los bienes patrimoniales que éstos requieran para satisfacer las necesidades colectivas[36].

 

V.            Características de la expropiación

 

La figura de la expropiación está caracterizada por varios aspectos, en primer lugar es una institución de derecho público, en tanto y en cuanto limita un derecho de la propiedad constitucionalmente establecido. Es una institución de derecho coactivo, en vista de que el sujeto afectado se ve obligado a transferir la propiedad del bien expropiado; en este sentido, la expropiación no constituye una compraventa.  Por otro lado, la expropiación tiene como objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos, por lo que para la consecución de tales fines del Estado, pueden ser expropiados toda clase de bienes. Por último, como ya mencionamos anteriormente, la expropiación se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente,  y luego de decretada la expropiación por parte del Juez, el particular afectado recibe una justa indemnización.

 

1.     Institución de Derecho Público

 

El carácter público de la expropiación ha sido reconocido jurisprudencialmente por la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia del 9 de diciembre de 1980, al analizar esta figura, estableció que “(…) toda disposición que regula la expropiación por causa de utilidad pública o social es de orden público, porque ese derecho del Estado establecido por la Constitución Nacional, constituye una limitación a otro que ella misma reconoce y garantiza a los habitantes de la República, como es el de la propiedad [y que] por consiguiente, el quebrantamiento de cualquiera de esas disposiciones no puede subsanarse ni con el consentimiento de las partes y su nulidad puede y debe ser declarada de oficio (…)”[37].

 

2.     Institución de Derecho coactivo

 

En la ex­propiación el propietario no se obliga simplemente a transferir la pro­piedad, sino que se ve compelido a hacerlo, sin que le sirva oponerse al acto unilateral del Estado para evitar el traspaso forzoso de la titulari­dad del bien. Por ello, como lo ha asentado la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa en sentencia del 15 de diciembre de 1988, el administrado no puede discutir si realmente el ente expropiante requiere o no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiación o afectación. Asimismo, no puede contradecir la oportuni­dad o el tiempo en que se ejecuta el respectivo decreto de afectación[38].

 

Con idéntica orientación, dicha Sala en fallo de fecha 11 de marzo de 1976,  indicó que:

 

“(…) En atención a las características del procedimiento expro­piatorio no son admisibles en éste ninguna clase de recursos, ya sean reales o posesorios, tendientes a enervar, paralizar u obsta­culizar el procedimiento expropiatorio (…) es perfectamente cla­ro, que los derechos de los propietarios quedan suficientemente garantizados con ocasión de la solicitud y que ellos pueden ejer­cer las acciones respectivas, no ya referidos al bien material de la expropiación sino al precio consignado en el avalúo, en cuya fijación definitiva participan con pleno derecho y la cual puede impugnarse cuando no se ajuste a la Ley (…)”[39].

 

3.     No Constituye una compraventa

 

A pesar de que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal en muchos casos se refiere a la expropiación como una venta de naturaleza obligatoria, pueden hallarse suficientes elementos de distinción entre ambos institutos jurídicos, por ejemplo, la ausencia en la expropiación de la libre de voluntad de las partes, la cual constituye un elemento esencial en la compraventa. En dicho contrato, siempre se requiere la concurrencia de al menos dos voluntades; la ex­propiación, por el contrario es un acto unilateral derivado de la voluntad única de la Administración de hacerse de un bien o derecho particular para satisfacer el interés general. Por otra parte, la compraventa no tiene necesariamente que estar determinada por un fin de utilidad pública o social, mientras que si la expropiación no es realizada con esa finalidad, comporta una evidente desviación de poder. Además, el justiprecio de la expropiación sólo puede fijarse con arreglo a lo dispuesto en la LEXP. Por el contrario, en la compraventa el precio es acordado voluntariamente por las partes contratantes, sin que existan criterios vinculantes para su fijación.

 

4.     Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.

 

Es claro que para la consecución de los fines de interés general, el derecho de propiedad debe ceder. Ahora bien, bajo la consideración de que la expropiación es una limitación extintiva del derecho de pro­piedad, el legislador especifica cuales finalidades públicas constituyen causas legítimas para proceder a la expropiación forzosa, y son éstas las que debe motivar a la Administración en el ejercicio de su potestad expropiatoria.  En ese sentido, el artículo 14 de la LEXP enumera una serie de obras que considera de utilidad pública, entre las cuales podemos enumerar las construcciones de carreteras, autopistas, edificaciones educativas, hospitales, puertos, aeropuertos, entre otros.

 

5.     Pueden ser expropiados toda clase de bienes

 

De acuerdo con la normativa constitucional venezolana, puede declararse la expropiación de cualquier clase de bienes. Así lo prevé ex­presamente el artículo 115 de la Constitución vigente, al señalar que la expropiación podrá recaer sobre “cualquier clase de bienes”, esto es, cualquier clase de bienes susceptible de apropiación. En ese sentido, la LEXP extiende la potestad expropiatoria a toda cosa corporal o incorporal, mueble o inmueble, tangible o intangible susceptible de ser valorada y sujeta al derecho de propiedad.

 

Sin embargo, conviene precisar que quedan excluidos del ámbito expropiatorio los derechos de las personas y los derechos familiares, así como los bienes del dominio de la República, de los Estados, el Distrito Capital y de los Municipios, que según las respectivas leyes nacionales, estadales o municipales (ordenanzas) no puedan ser enajenados (Artí­culo 9º de la LEXP).

 

6.     Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente

 

Una de las manifestacio­nes de la garantía expropiatoria es que la expropiación se lleve a cabo mediante cauces formales preestablecidos en la Ley de la materia o en instrumento con rango y fuerza de Ley (en los estados de excepción), para la protección de las garantías jurídicas del expropiado.

 

Ciertamente, el artículo 115 constitucional, al reconocer el derecho de propiedad, garantiza que éste sólo podrá ser afectado o sometido a contribuciones, limitaciones o restricciones, tales como la expropiación, de acuerdo a lo establecido en la Ley, previa sentencia definitivamente firme y pago de justa indemnización.

 

7.     El particular afectado recibe una justa indemnización

 

En la expropiación se impone una limitación al derecho de propie­dad que constituye un sacrificio total del derecho de la propiedad en obsequio del bienestar colectivo por lo que ese sacrificio debe ser ob­jeto de indemnización, a fin de no crear un desequilibrio o merma en la esfera jurídico-patrimonial del sujeto expropiado.

 

VI.           Bases normativas de la potestad expropiatoria

 

A nivel constitucional, La evolución del derecho de propiedad y su función social en Venezuela puede ser analizada en dos etapas claramente influenciadas por las corrientes doctrinarias que, en un principio, consideraron a la propiedad como un derecho absoluto e ilimitado y que luego evolucionaron a modo de permitir limitaciones justificadas por la utilidad pública o el interés social.

 

Se puede distinguir una primera etapa que se extiende de 1811 a 1914 en la que los textos constitucionales consagraron la propiedad como un derecho absoluto, de carácter inviolable y que podía ser ejercido libremente. Era un derecho que no aceptaba limitaciones o restricciones, sino única y exclusivamente aquellas derivadas de la expropiación con fines de utilidad pública o para la ejecución de obras públicas previo juicio contradictorio y pago de justa indemnización; en modo alguno aceptaba este derecho la imposición de limitaciones distintas.

 

Hay una segunda etapa que parte de 1914 a la actualidad en la que se abandona el carácter absoluto de la propiedad y se prevé, por vez primera, la posibilidad de someter su ejercicio a limitaciones distintas a la ejecución de obras de utilidad pública. Sin embargo, fue la Constitución de 1947 la primera en reconocer en nuestro ordenamiento jurídico la función social de la propiedad, señalando expresamente que “en virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés general” (art. 65, Constitución de 1947). Esta norma fue reproducida en forma similar en la Constitución de 1953 y recogida finalmente en la Constitución de 1961, cuyo artículo 99 establecía: “se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés social”.

 

La Constitución de 1999 mantiene la regulación del derecho de propiedad en forma prácticamente idéntica a la prevista en la Constitución de 1961, únicamente añadiendo que la garantía del derecho de propiedad se extiende a todos sus elementos: uso, goce, disfrute y disposición. La expropiación se encuentra regulada en el artículo 115 constitucional, el cual ya expusimos previamente[40].

 

Por su parte, a nivel legal el régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en la LEXP del 1° julio de 2002 que derogó la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de fecha 04 de noviembre de 1947. Ésta, tal y como lo establece su artículo 1, tiene por objeto re­gular la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés so­cial, de los derechos y bienes pertenecientes a los particulares, necesa­rios para lograr la satisfacción del bien común. A tales fines, en sentido similar a la legislación derogada, la LEXP estableció los lineamientos procedimentales que deberán seguirse para proceder a la expropiación forzosa de los derechos y bienes.

 

 

VII.               Leyes de contenido Expropiatorio

 

            Se han promulgado leyes distintas a la LEXP que de igual manera tienen contenido expropiatorio, las cuales suponen la privación del derecho de propiedad de los particulares sobre sus bienes por causas de interés general, estas son las que establecen que bienes, en principio susceptibles de apropiación particular, pierden esa condición para convertirse en bienes de dominio público. De entre estas leyes de contenido expropiatorio podemos encontrar la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario[41], la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y ha­bitabilidad[42] y la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda[43], las cuales analizaremos a continuación.

 

1.     Ley de Tierras y Desarrollo Agrario

           

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) establecía en su artículo 90 el rescate por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI) de fundos propiedad del Instituto Agrario Nacional, sin otorgar la correspondiente indemnización a los ocupantes por las bienhechurías ejecutadas en ellos. Esta disposición fue impugnada mediante recurso de nulidad en el caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en el cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia del 20 de noviembre de 2002, sostuvo lo siguiente:

 

 “No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstituciona­lidad de la norma.

 

El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección que la Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienhechurías rea­lizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del De­creto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”.[44]

 

2.     Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y ha­bitabilidad

 

De otra parte tengamos en cuenta la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y ha­bitabilidad (LDJBI), la cual en su artículo 2 contempla las siguientes medidas para la determinación de la base de cálculo del justiprecio: (i) el último va­lor de compra de dicho inmueble, indicado en el respectivo documen­to de propiedad debidamente protocolizado; (ii) en el supuesto de que el documento protocolizado de compra-venta del inmueble tenga data inferior a un (1) año para el momento del inicio del procedimiento de expropiación de emergencia, se considerará la penúltima transac­ción registrada; y (iii) en caso de que el documento de propiedad no exprese el valor del inmueble, por tratarse de donación, herencia, ce­sión de derechos, sentencia judicial, u otra causa, se tomará como valor referencial y fecha para el cálculo del justiprecio, lo expresado en el último documento.

 

Una vez obtenida la base de cálculo del valor del inmueble, se pro­cederá a la actualización de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la LDJBI:

 

Artículo 3°. Establecida la base de cálculo según el artículo 2°, se actualizará el valor con base en:

a) La variación del índice nacional de precios al consumidor (INPC), de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

b) La tasa de interés pasiva nominal de los depósitos a plazo superiores a noventa (90) días capitalizable mensual, de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

c) La tasa de interés activa nominal promedio ponderada, de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela.

El promedio aritmético simple de los valores obtenidos en los literales a), b) y c), será el justiprecio del inmueble (…)”.

 

            Las disposiciones referidas a la determinación del justiprecio anteriormente expuestas contrarían la Constitución en vista que al actualizar el valor del inmueble expropiado conforme a los indicadores establecidos en el artículo 3,  el valor resultante del justiprecio no se adecuaría a la garantía de indemnización justa, ya que ésta se vería disminuida al realizar dicho ajuste. Recordemos que la indemnización debe cubrir exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni enriquezca.

 

3.      Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda

 

Por último, la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda (LRCAV), establece en sus artículos 84 y 88 la obligación de las empresas constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles, de destinar un porcentaje de viviendas para su arrendamiento, y que al cumplir diez años de su construcción, los propietarios tendrán el compromiso de  ofertar en venta al arrendatario el inmueble:

 

Artículo 84: “(…) las empresas constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles deberán destinar un porcentaje de viviendas para el arrendamiento. Ese porcentaje será fijado mediante resolución del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat”.

 

Artículo 88: “En aquellos inmuebles construidos, según lo referido en el artículo 84 de la presente Ley (…) al cumplir diez años de construcción, los propietarios tendrán el compromiso de ofertar la venta al arrendatario o arrendataria que esté en el inmueble, y el precio de venta será el que se determine conforme lo establezca la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda”.

 

De igual manera, en la Disposición Transitoria Quinta, la LRCAV garantiza el derecho de adquisición de los arrendatarios que ocupen viviendas construidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento: “(…) los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley”

 

En este caso, las disposiciones anteriormente expuestas suponen medidas expropiatorias, debido a que limitan los elementos de uso, goce y disfrute de la propiedad al obligar al propietario a dar en arrendamiento un porcentaje de los inmuebles construidos, no pudiendo elegir entre alquiler o venta del inmueble. Además el propietario estaría obligado a ofertar en venta la vivienda después de 10 años del contrato de arrendamiento, obligación que supone una modalidad de imposición legal de venta de patrimonio obligatoria y violatoria del principio de libre disposición del derecho de propiedad, caso idéntico con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la LRCAV, que obliga a los arrendadores de viviendas construidas en edificios dedicados por veinte o más años al arrendamiento, a ofertarlas en venta a los arrendatarios.

 

Cabe destacar que estas disposiciones fueron objeto de recurso de nulidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual la Sala sentenció el 16 de octubre de 2014, con ponencia del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, pronunciándose al respecto:

 

           “(…) las normas garantizan el derecho del propietario al pago del precio de venta del inmueble una vez vencidos los lapsos legalmente establecidos para que termine la relación arrendaticia y opere el traspaso de propiedad del inmueble.

 

            Según lo expuesto, ni todos los inmuebles están sujetos a las normas atacadas, ni las medidas que se establecen implican la confiscación de los mismos, sino que prevén el pago del precio de venta y con ello, la garantía de incolumidad del patrimonio del arrendador.

 

            En consecuencia de lo expuesto, esta Sala no considera desproporcionadas las medidas atacadas y de allí que se desestima el alegato de violación del derecho de propiedad, ya que los límites del derecho a la propiedad que contienen las normas impugnadas, se enmarcan dentro de los principios de reserva legal e interés general que justifican la restricción de este derecho a los fines de garantizar el derecho a la vivienda digna y así se declara.”[45]

 

 

VIII.              La  Retrocesión

 

La doctrina en el Derecho Comparado –Parada- define la retroce­sión como “el derecho que corresponde al expropiado o a sus causa­habientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expro­piado, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su justipre­cio. Este derecho se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación[46], razón por la cual, procederá con independencia que la expropiación se haya o no producido con el acuerdo del sujeto expropiado.

 

García de Enterría[47], por su parte, ha señalado que la retro­cesión es una garantía erigida a favor de los administrados, que ha­lla su justificación en una invalidez sucesiva sobrevenida al juicio expropiatorio, y que se constituye por la desaparición del elemento cau­sal de la expropiación.

 

En Venezuela, Muci Borjas señala que la retrocesión es “(…) el derecho otorgado al antiguo titular del bien expropiado para que lo readquiera, devolviendo la justa indemnización recibida en seno al procedimiento expropiatorio, restableciéndose de esta manera la situa­ción jurídica que existía con precedencia al ejercicio de la potestad expropiatoria, a consecuencia de la desaparición –una vez consumada la expropiación– del elemento esencial de la causa (causa expropiandi) (…)”[48].

 

La acción de retrocesión se erige entonces como el derecho recono­cido al ex propietario del bien expropiado para readquirir dicho bien, previa devolución a la Administración del justiprecio recibido en el seno del procedimiento expropiatorio, como consecuencia del decai­miento de la causa expropiandi.

 

Este decaimiento de la causa expropiandi puede darse, a juicio de la doctrina (Villegas, García de Enterría, Fernández, Muci Borjas, Parada) en diversos supuestos:

 

a)     Que no se hubiere ejecutado la obra o establecido el servicio que motivó la expropiación.

b)    Que la obra se hubiere ejecutado con otro fin distinto al previsto legalmente.

c)     Que hubiera alguna parte sobrante de terreno que a pesar de ser afectado no fue objeto de la obra o servicio de utilidad pública.

d)    Que desapareciere la afectación.  

 

Como lo señala la doctrina -Muci Borja- “la expropiación forzosa como medida extraordinaria que faculta al Estado para restringir, en­tre otros, el derecho de propiedad consagrado en nuestra Constitución, halla su fundamento jurídico en que el bien expropiado es necesario para la realización de la obra de interés público. Ahora bien, si con posterioridad a la expropiación la ‘Administración’ no realiza la obra señalada en el decreto de afectación, o si realizada ésta quedan por­ciones sobrantes del bien expropiado, desaparece –en todo o en parte– el fundamento de la medida, siendo lógico, justo y equitativo que el ex titular pueda readquirir su bien (o aquella porción del mismo no utilizada), visto que éste –en realidad– ya no aparece necesario para lograr la satisfacción del interés colectivo[49]. Esta “readquisición” del bien expropiado se concretaría a través del ejercicio de la llamada Acción de Retrocesión.

 

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Derecho de Retrocesión se encuentra expresamente previsto en el artículo 51 de la LEXP en los siguientes términos:

 

“(…) El propietario del bien expropiado, que no fuere utilizado para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación, tendrá derecho a readquirirlo por el mismo precio por el cual se lo adquirió el ente expropiante, sin perjuicio de las acciones que pudieran corresponderle al expropiado por los da­ños y perjuicios que la expropiación injustificada le ocasionó. En consecuencia, bastará la simple comprobación mediante inspec­ción judicial, de que el bien expropiado no esté siendo destinado para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su ex­propiación. En estos casos el derecho de retrocesión se ejercerá en sede administrativa ante el ente expropiante respectivo, sin perjui­cio del ejercicio de las acciones judiciales a que hubiere lugar”.

 

De esta forma la LEXP consagra en forma expresa el dere­cho a la retrocesión en aquellos supuestos en los que el derecho o bien expropiado no hubiese sido utilizado para la finalidad pública o social que justificó su expropiación. En estos casos, bastará simplemente que el antiguo titular del bien expropiado deje constancia, mediante una simple inspección judicial, que el bien o derecho expropiado no fue dirigido a satisfacer el fin público que generó su afectación, y devuelva al ente expropiante el monto recibido como justiprecio.

 

En cuanto al procedimiento aplicable, la acción de retroce­sión dirigida a lograr la reversión del bien o derecho expropiado debe­rá ser ejercida en sede administrativa ante el propio ente expropiante. Junto con su solicitud, el interesado deberá acompañar las resultas de la inspección judicial practicada en el inmueble que evidencien que el bien no está siendo utilizado para el fin de utilidad pública o social exi­gido por la Constitución y la ley.

 

La LEXP no señala el plazo que tendrá el ente expropiante para emitir su decisión al respecto, por lo que resultan aplicables su­pletoriamente, en nuestro criterio, las normas contenidas en la Ley Or­gánica de Procedimientos Administrativos (LOPA). De esta forma, Al no tratarse de un pro­cedimiento que requiera de sustanciación, basta que el interesado acompañe a su solicitud la simple comprobación (i.e. inspección judi­cial) de que el bien expropiado no cumple con la finalidad pública exi­gida por ley, y el ente expropiante deberá emitir su decisión dentro de los veinte (20) días siguientes al recibo de la solicitud (Artículo 5º LOPA).

 

Si el ente expropiante no se pronuncia dentro de dicho lapso deberá interpretarse que decidió negativamente quedando habilitado el ex titu­lar del bien a exigir su reversión en vía judicial y los daños y perjuicios a que hubiera lugar (silencio negativo, Artículo 4º LOPA).

 

En ese caso, el procedimiento judicial aplicable será el previsto en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Con­tencioso Administrativa, relativo a las controversias administrativas.

 

IX.                 Otras limitaciones al Derecho de propiedad

 

Las limitaciones a la propiedad privada establecidas con base a un interés público son el conjunto de medidas jurídico legales concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con los requeri­mientos del interés público o general, evitando que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la satisfacción de intereses del grupo. A partir de ellas, se impone una carga a los bienes muebles e inmuebles privados, estableciéndose entre ellos y el servicio público una relación directa: la utilidad prestada por el servicio público es obtenida directamente del bien afectado.

 

Entre las limitaciones al derecho de propiedad, además de la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, encontramos otras como son las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo, las servidumbres administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

 

1.     Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo

 

El urbanismo se ha presentado en nuestros tiempos, como el fenó­meno que en mayor grado ha incidido en las diversas limitaciones al derecho de propiedad. En efecto, la necesidad de coordinar armóni­camente el crecimiento económico y poblacional en el marco de un desarrollo sustentable, ha generado la necesidad de la planificación del ordenamiento territorial y del régimen de urbanismo. Así lo entendió la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sen­tencia de 19 de octubre de 1988 al expresar:

 

“(…) En el campo del urbanismo se ha producido una evolución del concepto de propiedad privada que se ha orientado en la dirección de reconocerle a tal derecho el contenido social que la Constitución preconiza y le otorga y, justamente, donde qui­zás mejor se refleja tal aspiración es en la propiedad del suelo urbanizable, la cual soporta en ocasiones las mayores cargas y regulaciones en interés del colectivo, incluso la modalidad de afectación de áreas para usos educacionales, deportivos, de via­lidad, zonas verdes y de expansión, sin que tal afectación urba­nística apareje indemnización al propietario que la soporta, lo que se ha visto como contrapartida al otorgamiento de permisos o licencias de urbanizar y una manera de revertir a la colectivi­dad una parte de los proventos económicos que, en el común de los casos, el hecho urbanizador repara al propietario de suelos urbanos (…)”[50].

 

 

La base Constitucional de la planificación y ordenación territorial la encontramos, en primer término en los artículos 115 y 140 de la Constitución que consagran, respectivamente, el derecho a la propiedad con las limitaciones, restricciones, cargas y demás obli­gaciones proveniente de su función social, y la indemnización de todas aquellas actividades lícitas de la Administración, que en atención a al­guna limitación impuesta por el legislador, causen un daño resarcible al particular. De otra parte, el artículo 128 de la Constitución se refiere específi­camente a la política de ordenación del territorio: “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios de este ordenamiento”.

 

Sin embargo, ha sido el legislador, quien a través de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio[51], ha previsto una serie de limitaciones al derecho de propiedad, atendiendo a la necesidad de planificación terri­torial y urbana. Dichas limitaciones se concretan en los planes de orde­nación del territorio y las cesiones obligatorias por razones urbanísticas.

 

2.     Limitaciones derivadas de las Servidumbres Administrativas

 

Las servidumbres son una especie de los derechos reales, y constituyen una carga a un inmueble establecida bien por su situación, por la obra del hombre, por la ley, o finalmente, en favor de otro fundo colindante. Existe pues, un fundo dominante, a favor del cual se ha es­tablecido la servidumbre, y un fundo sirviente, el cual soporta la carga establecida.

 

La servidumbre no es exclusiva del Derecho Civil, antes por el con­trario el Derecho Administrativo conoce y estudia igualmente la servi­dumbre, como otras de las limitaciones establecidas a la propiedad por su función social. En efecto, una de las más importantes limitaciones administrativas al derecho de propiedad es la servidumbre administrati­va, la cual ha sido definida por la doctrina como una obligación real establecida sobre un bien ajeno por razón de utilidad pública, pues como establece Marienhoff “(…) es el derecho real administrativo constitui­do por el Estado sobre un bien del ámbito privado o del dominio públi­co, con el objeto de que ese bien sea usado por el público en la forma que resulte del acto o hecho constitutivo del gravamen (…)”.

La servidumbre administrativa posee las siguientes ca­racterísticas:

 

a)     Son derechos reales públicos, es decir al ser derechos reales, se expresan como un poder jurídico sobre la cosa, poder jurídico cuya naturaleza es esen­cialmente “real”, sin embargo, son derechos públicos en virtud de que se constituyen en función del desmembramiento de un bien determinado, a razón de su naturaleza, su titular, su finalidad y su régimen jurídico formal.

 

b)    Integran el dominio público. Al constituir un ente público un determina­do derecho (como un derecho de servidumbre), con un fin de utilidad pública, ese derecho entra a formar parte del dominio público; en estos casos el dominio público no es el bien gravado, afectado o limitado, sino el derecho de uso que integra y constituye la servidumbre.

 

c)     Son constituidas por entes públicos o por prestadores de ser­vicios públicos, el beneficiario activo debe ser una persona jurídico-pública o una persona privada que tiene encomendada la prestación de un servicio público.

 

d)    Generalmente recaen sobre inmuebles: las servidumbres admi­nistrativas, por lo general, recaen sobre bienes inmuebles. Sin embargo, excepcionalmente, las servidumbres administrativas podrían recaer sobre derechos, como sería el caso de que una servidum­bre se constituya sobre otra servidumbre.

 

e)     Son afectadas a un uso público: Las servidumbres administrativas, en esencia, son per­sonales, y no reales, pues están constituidas formalmente a favor de una entidad administrativa y materialmente en beneficio de la colectividad.

 

f)      Crean obligaciones para el propietario del fundo sirviente: la servidumbre genera en el titular de la cosa gravada, obligaciones de no hacer (obligaciones negativas) que lo vinculan a un deber de abstención de ejecutar actos de disposición o de goce que puedan impedir el uso de ella, o dejar hacer (obligaciones positivas) que lo obligan a soportar el ejercicio de los derechos que la servidumbre confiere al beneficiario.

 

g)    Las servidumbres pueden constituirse mediante leyes y por actos, hechos y contratos o convenios administrativos: las servidum­bres administrativas pueden constituirse mediante leyes, en las cuales se declare la constitución de una servi­dumbre por razones de utilidad pública o interés social. Es posible también que las servidumbres administrativas sean cons­tituidas por hechos, en virtud de la accesión o de la prescripción.

 

h)    Contenido de la servidumbre administrativa: en general, cual­quier necesidad o utilidad pública puede formar parte del contenido de una servidumbre administrativa, de ahí que su número sea ilimitado. En ese sentido, pueden constituirse servidumbres de acueductos, de minería, de ruinas y yacimientos arqueológicos, y de electroductos o conductores eléctricos, entre otras.

 

3.     Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa

 

La calificación de ciertas áreas como zonas de seguridad, encuentran su fundamento jurídico en las disposiciones de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación[52] (LOSN), y la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOOT), que conjuntamente con la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defen­sa, sirvió de base a los decretos de seguridad dictados por el presidente de la República en fecha 17 de septiembre de 2002[53].

 

La LOSN establece que se entiende por zona de seguridad, “aquellos espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los conforman, están sujetos a regula­ción especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazas internas o externas”.

 

La LOSN, que deroga a la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (LOSD) de 1976,  en su artículo 50, habilita al Ejecutivo Nacional  para que por vía reglamentaria, una vez oída la opinión del Consejo de Defensa de la Nación declare como zonas de seguri­dad, con la extensión que a tales efectos determine, las siguientes áreas (artículo 48):

 

a) Una zona de seguridad fronteriza.

b) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos nave­gables.

c) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas.

d) Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poli­ductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.

e) Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuática de primer orden.

f) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la República.

 

La declaratoria como zona de seguridad de ciertas áreas comporta el establecimiento de una serie de limitaciones al derecho de propiedad de las personas naturales y jurídicas que poseen bienes en la misma.

 

 Por ejemplo, en casos de que per­sonas naturales o jurídicas extranjeras sean propietarios o deten­tadores de bienes inmuebles ubicados en las zonas de seguridad, éstas deberán solicitar al Ministerio de la Defen­sa, por órgano de la máxima autoridad militar regional, autorización escrita para continuar en el ejercicio de los derechos que poseen sobre tales inmuebles. Si la autorización es negada, deberán ofrecer en venta los inmuebles de su propiedad a personas naturales o jurídicas venezolanas en un lapso menor a un (1) año, luego de vencido ese plazo deberán hacer el mismo ofrecimiento a la República sin perjuicio de que ésta pueda proceder a la expropiación si lo estima conveniente.

 

En los de­cretos de seguridad dictados por el Presidente de la República se prevé la posibilidad de que el Ministerio de la Defensa, a través de la crea­ción de un Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso (previsto en el artículo 17 de la LOOT, que sirve de fundamento a los decretos en cuestión) establezca los parámetros, lineamientos y directrices que re­girán la administración de la zona de seguridad y la asignación de usos y actividades permitidas en la misma (artículo 6 de los Decretos). Así pues, el Ministro de la Defensa podría establecer res­tricciones adicionales entre las que podrían encontrarse la realización de inspecciones en las empresas ubicadas bajo el perímetro de la zona de seguridad o su ocupación por razones militares.

 

 

X.                  Conclusiones

 

 

1.            Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de pro­piedad en virtud de su función social, encontramos la expropiación por causa de utilidad pública o social.

 

2.            La expropiación es un Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública la potestad para adquirir, en el marco de un procedimiento legalmente establecido y de forma coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés social, siempre que así sea declarado mediante sentencia firme y previo el pago oportuno de justa indem­nización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su patrimonio.

 

3.            La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente público sólo podrá expropiar siguiendo los trámites formales establecidos, todo ello en respeto del principio de legalidad.

 

4.            El régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en el artículo 115 de la Constitución y en la LEXP del 1° julio de 2002.

 

5.            Existen otras limitaciones al derecho de propiedad entre las cuales están las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo; las servidumbres administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

 

 

 

 

 

XI.           Bibliografía

 

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°Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Doctor en Derecho, Universidad Católica Andrés Bello. Master en Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela. Abogado Universidad Católica Andrés Bello. Socio fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau. Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y postgrado). Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999. Profesor Asociado (Senior Associate Member) de la Universidad de Oxford durante el año académico 2006-2007. 

[1] Touchard, Jean, Historia de las ideas políticas, p. 358.

[2] Kummerow, Gert, Compendio de Bienes y Derechos Reales, (Derecho Civil II), Paredes Editores, Caracas, 1988.

[3] Duguit, León, Las transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón, pp. 141 y ss.

[4] Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Tercera Edición Actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, p. 19.

[5] De Laubadère, André, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Temis, Bogotá, 1984, p. 289.

[6] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 2 de Octu­bre de 1986. Caso: Agrícola Santo Domingo, C.A.

[7] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de Junio de 1988. caso: Fernando Colina Peña.

[8] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991. caso: Corporación Venezolana de Guayana. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 119. pp. 600-604.

[9] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 20 de julio de 1993. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 126. pp. 523-524.

[10] Lucas Verdú, Pablo. Garantías Constitucionales en Nueva Enciclopedia Jurídica. t. X. Edit. F. Seix. Barcelona, 1985. pp. 545-546.

[11] La controversia versó en buena parte, precisamente, sobre este asunto puesto que el Decreto que ordenó la adquisición forzosa, partió de la declaratoria de utilidad pública e interés social contenida en el artículo 6 de la LDPABIS. Ahora bien, ante los alegatos de la parte recurrente referidos a que dicha declaratoria no constituye una declaración de utilidad pública e interés social suficiente, en vista de su exagerada amplitud de bienes y servicios incluidos, insistió la Sala que la misma “(…) está prevista en una norma de rango legal, pudiendo recaer la adquisición forzosa sobre cualquiera de los bienes necesarios para el desarrollo de las actividades {en ella prevista} (…) toda vez que la norma constitucional (artículo 115) no impone la limitación de que tal declaratoria deba ser realizada, de manera específica, para determinada categoría de bienes a ser objeto de adquisición forzosa por parte del Estado.

 

[12] Gaceta Oficial N° 6.018 Extraordinaria, del 29 de enero de 2011.

[13] Gaceta Oficial N° 40.340, del 23 de enero de 2014.

[14] Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 1 de octubre de 2008. Magistrado ponente: Levis Ignacio Zerpa.

[15] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de agosto de 1977.

[16] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Tratado de Derecho Administrati­vo, Tomo II, Civitas, Madrid, 1993, pp. 209 y 272

[17] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 24 de Fe­brero de 1965. caso: Banco Obrero vs. hacienda La Urbina.

[18] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de diciembre de 1980. Magistrado ponente: Julio Ramírez Borges.

[19] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991; caso: Corporación Venezolana de Guayana. Magistrado ponente: Josefina Calcaño de Temeltas Jurisprudencia Venezolana. Ramírez & Garay, Tomo 119, pp. 600-604.

[20] Garrido Falla, Fernando, Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en España, en I Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías” – Contencioso Administrativo, FUNEDA, Caracas, 1995, p. 62.

[21] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990. caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 215.

[22] G.O. N° 37.475 de 1 de julio de 2002.

[23] En este sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 30 de junio de 1988 caso: María Margarita Añez de Santandreu. Magistrado ponente: Domingo Coronil.

[24] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990, caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 216.

[25] Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI: consideraciones para la autorregulación de los actos administrativos de los Estados”. Revista de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile N° 153 abril-junio 2006. p. 8.

[26] Hernández, José I. “El arbitraje internacional de inversiones, la intervención administrativa en la economía y el Derecho administrativo global” en Constitución, Derecho Administrativo y Proceso: Vigencia, Reforma e Innovación. XVII Jornadas centenarias del Colegio de Abogados del Estado Carabobo. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, 2014.

[27] Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI...”, cit., p. 24.

[28] Sentencia de la Corte Federal y de Casación en Sala Federal de fecha 14 de marzo de 1952. Consultada en Brewer Carias. Ob. Cit., p. 298.

[29] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 11 de oc­tubre de 1986. Revista de Derecho Público No. 28, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1987, p. 159.

[30] Sentencia de  la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, 6 de abril de 2001, Manuel Quevedo Fernández v. Only One Import, C.A.

[31] Gaceta Oficial Nro. 37.261 de fecha 15 de agosto de 2001.

[32] Artículo 112: Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.

[33] Urdaneta Troconis, Gustavo, Algunos aspectos teóricos de las nacionalizaciones en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Tomo I, Vol. III, Univer­sidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 1981, pp. 76 y 77.

[34] García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás Ramón. Curso de De­recho Administrativo, Civitas, Madrid, 1993. Tomo II, p. 220

[35] Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, tomo IV, Milán, 1945, p. 185.

[36] Alessi, Renato, Diritto Amministrativo, Milán, 1949, p. 482.

[37] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 9 de diciembre de 1980. Caso: Corporación Valencia. Revista de Derecho Público N° 5, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1981, p. 152.

[38] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 15 de di­ciembre de 1988. caso: Trivel, C.A. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Oscar Pierre Tapia, Diciembre 88, Año XV. pp. 35-41.

[39] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de marzo de 1976. Caso: Instituto Agrario Nacional Vs, p. Jiménez. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 51. pp. 664-667.

[40] “Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropia­ción de cualquier clase de bienes”.

[41] Gaceta Oficial Nº 5.991 Extraordinaria, del 29 de julio de 2010.

[42] Gaceta Oficial N° 39.945, del 15 de junio de 2012.

[43] Gaceta Oficial N° 6.053 Extraordinaria, del 12 de noviembre de 2011.

[44] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2002, caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

[45] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 16 de octubre de 2014.

[46] Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Mar­cial Pons, Madrid, 1996. p. 675.

[47] García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva Ley de Expro­piación Forzosa, Editorial Civitas, Madrid, 1984. p. 669.

[48] Muci Borjas, José Antonio, La Retrocesión en la Expropiación, Edito­rial Jurídica Venezolana, Caracas. 1988. p. 27.

[49]  Muci Borjas, José Antonio. Ob. Cit,  p. 62.

[50] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 19 de octubre de 1988.

[51] Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.238 Extraordinario, 11 de agosto de 1983.

[52] Gaceta Oficial N° 37.594, de fecha 18 de diciembre de 2002.

[53] Gaceta Oficial N° 37.530, de fecha 18 de septiembre de 2002.

 

 

 



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