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Derecho Constitucional
Rafael Badell Madrid, "Consideraciones sobre el Estatuto que rige la transicion a la democracia"
 

CONSIDERACIONES SOBRE EL “ESTATUTO QUE RIGE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA PARA RESTABLECER LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA”

 Conferencia dictada en Miami Dade College, Florida, Estados Unidos, 07 de febrero de 2019

 

Resumen:

 

El 05 de febrero de 2019, la Asamblea Nacional, en ejecución directa de la Constitución, dictó el Estatuto que rige la transición a la democracia, como un marco normativo excepcional y transitorio, con fuerza y valor de norma superior que se coloca por encima del ordenamiento interno, que regula el rescate de la democracia en Venezuela. A través de 7 capítulos y 39 artículos, el Estatuto establece las vías para el restablecimiento del orden constitucional y la reconstrucción institucional en tres etapas: (i) el cese de la usurpación de la presidencia de la República por parte de Nicolás Maduro Moros; (ii) instalación de un gobierno provisional, hasta tanto se elija constitucionalmente un nuevo presidente; y (iii) realización de elecciones libres. El Estatuto establece los efectos de la usurpación de la Presidencia de la República; otorga facultades extraordinarias y temporales a la Asamblea Nacional para llevar adelante la transición política y económica; determina la reinstitucionalización de los órganos de los poderes públicos y define las facultades del gobierno provisional, hasta tanto se logren implementar medidas que permitan realizar un proceso electoral en Venezuela democrático y universal, para la elección del Presidente de la República para el periodo constitucional 2019-2025.

 

Sumario:

 I.                        Introducción

 II.                        Antecedentes del Estatuto

 III.                        Objeto, naturaleza jurídica y objetivos del Estatuto

 IV.                        Situación y efectos de la usurpación de la Presidencia de la República

 V.                        Facultades de la Asamblea Nacional establecidas en el Estatuto

 VI.                        Reinstitucionalización de los órganos de los poderes públicos

 VII.                        Gobierno provisional

 VIII.                        Elecciones para el período presidencial 2019-2025

 IX.                        Disposiciones transitorias y finales

 

I.         Introducción

En fecha 5 de febrero de 2019 fue publicado el “Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (en lo sucesivo denominado “el Estatuto”) [1], dictado por la Asamblea Nacional (AN) en ejecución directa e inmediata  de los artículos 7 y 333 de la Constitución Nacional (CN), con el objeto de establecer el marco normativo que regirá la transición democrática en Venezuela.

El Estatuto tiene siete capítulos, a través de los cuales se exponen las vías para el restablecimiento del orden constitucional y la reconstrucción institucional: (i) el cese de la usurpación de la presidencia de la República por parte de Nicolás Maduro Moros; (ii) instalación de un gobierno provisional, hasta tanto se elija constitucionalmente un nuevo presidente; (iii) realización de elecciones libres.

El artículo 7 de la CN consagra un principio fundamental en el estado de derecho constitucional: la supremacía de la CN. Dispone el artículo 7 que: “La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico” por lo que “Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a la Constitución”.

Por su parte, el artículo 333 de la CN es un mecanismo de protección a la supremacía constitucional, en tanto que reitera la vigencia de la CN aun cuando dejare de observarse, total o parcialmente, por acto de fuerza o cualquier otros medio distinto al previsto en ella (revisión, enmienda o Asamblea Constituyente); y determina obligaciones ante el desconocimiento de la CN, como lo es el deber de todo ciudadano -investido o no de autoridad- de colaborar activamente en el restablecimiento de su vigencia efectiva.

El objetivo, alcance y propósito del artículo 333 es el de contribuir al restablecimiento de la CN, cuando ésta deje de ser  aplicada, es decir, cuando haya sido suspendida en su efectiva vigencia. Al ser la AN el único órgano constitucionalmente electo y legitimado por la voluntad del pueblo de Venezuela, se convierte en el órgano responsable de tomar las medidas tendentes al restablecimiento de la normalidad. De modo que el artículo 333 de la CN permite a la AN, como órgano investido de autoridad, dictar la legislacion de emergencia que sea necesaria a fin de restablecer el orden constitucional perdido.

En Venezuela se ha roto el orden constitucional, por lo que es necesario reaccionar a través de una legislación especial, de emergencia o de resistencia, como respuesta o reacción normativa, excepcional y provisional, con el fin de restituir la vigencia y correcto funcionamiento del Estado y el restablecimiento del régimen constitucional subvertido.

Se trata de normas que, dictadas en ejecución directa de la CN, dotan al Estado de herramientas excepcionales y provisionales para que en caso la violación grave y sistemática de la CN no se convierta en definitiva y suponga así, un cambio del régimen constitucionalmente establecido por uno diferente apartado de sus disposiciones, los principios que la rigen, su forma de Estado y las instituciones que lo mantienen.

Dentro de este derecho de la emergencia se inscribe, precisamente, el Estatuto. Este es su origen y explicación.

II.        Antecedentes del Estatuto

            El Estatuto tiene como antecedentes inmediatos la usurpación de la presidencia de la República por parte del ciudadano Nicolás Maduro Moros a partir del 10 de enero de 2019 y su juramentación  como presidente de la República por el Tribunal Supremo de Justicia TSJ); las elecciones fraudulentas del 20 de mayo de 2018; la inconstitucional convocatoria, elección e instalación de la Asamblea Nacional Constituyente; y la inconstitucional integración de los miembros del TSJ, del Consejo Nacional Electoral (CNE), del Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la República entre otros, además del desempeño, también inconstitucional, de todos estos órganos.

III.      Objeto, naturaleza jurídica y objetivos del Estatuto

El Capítulo I del Estatuto comprende las disposiciones generales para la delimitación del objeto, la naturaleza jurídica y los principios y objetivos de dicho Estatuto que regirá la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la CN.

1.         Objeto: marco normativo de la transición democrática

El Estatuto tiene por objeto el establecimiento de un marco normativo que rige la transición democrática en la República (artículo 1 del Estatuto); trata de poner orden en lo que respecta a las acciones que pueden derivarse del artículo 333 de la CN y procura ordenar y enderezar todas las actuaciones que pueden realizarse a objeto de volver al orden constitucional. El Estatuto regula el proceso de transición democrática de un régimen apartado de la CN a un régimen constitucional.

La transición dispuesta en el Estatuto, comprende entonces tres fases o etapas principales, dispuestas para lograr el pleno restablecimiento del orden constitucional, el rescate de la soberanía popular a través de elecciones libres y la reversión de la emergencia humanitaria compleja, con el propósito de rescatar el sistema de libertades, garantías constitucionales y derechos humanos (artículo 3 del Estatuto).

De esta forma el Estatuto señala en su artículo 2 que: “A efectos del presente Estatuto se entiende por transición el itinerario de democratización y reinstitucionalización que incluye las siguientes etapas: liberación del régimen autocrático que oprime a Venezuela, conformación de un Gobierno provisional de unidad nacional y celebración de elecciones libres”.

1.1       Liberación del régimen autocrático que oprime a Venezuela

La primera etapa para la transición democrática a que se refiere el Estatuto es la liberación del régimen autocrático que oprime a Venezuela. Esta etapa se inicia con el cese de la usurpación de la Presidencia de la República por Nicolás Maduro “o por cualquiera otros funcionarios o personeros del régimen de facto”, declarando la ineficacia de todos los actos del poder usurpado a partir del 10 de enero de 2019; así como el cese del deber de obediencia, de cualquier ciudadano, investido o no de autoridad, a la autoridad usurpada (artículos 10 y 11 del Estatuto), y la reinstitucionalización de los órganos del Poder Electoral, el Poder Ciudadano y del Poder Judicial.

1.2       Conformación de un Gobierno de transición

En segundo lugar, el Estatuto dispone para la transición democrática, luego del cese de la autoridad usurpada, la conformación de un Gobierno provisional de unidad nacional, el cual se encargue temporalmente de la dirección del país y de la ejecución de un plan mínimo de gobernabilidad, hasta la adopción de medidas que sean necesarias para la realización de elecciones presidenciales libres y competitivas y se juramente ante la AN el nuevo presidente electo en elecciones.

1.3       Celebración de elecciones

Por último, el Estatuto determina que la transición democrática culminará con la realización de elecciones libres y competitivas que sean convocadas y organizadas por el Poder Electoral, bajo todas las garantías establecidas por los estándares nacionales e internacionales de transparencia comicial, para la elección de un nuevo presidente, quien ejercerá funciones para el periodo constitucional presidencial 2019-2025.

Estas elecciones deberán realizarse en el menor tiempo posible, de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto, tan pronto como las condiciones técnicas lo permitan dentro de un plazo máximo de 12 meses a partir de la conformación de un gobierno de transición (artículo 26 del Estatuto).

2.         Naturaleza jurídica

El Estatuto es un acto normativo, excepcional y transitorio, superior a las leyes formales, dictado por la AN en ejecución directa e inmediata de la CN,  con fundamento en los artículos 7 y 333 del texto fundamental. Comprende una manifestación del deber de colaborar para el restablecimiento de la efectiva vigencia de la CN ante los actos que pretenden desconocerla y derogarla.

            El Estatuto tiene carácter normativo, extraordinario y provisional, con fuerza y valor de norma superior que se coloca por encima del ordenamiento interno (a las leyes formales). Es extraordinario desde que difiere de los mecanismos previstos por la CN dentro de la normalidad institucional de protección del orden constitucional (control de la constitucionalidad y aplicación del estado de excepción); y provisional en tanto que una vez que sea restaurada la vigencia efectiva de la CN, sus efectos cesan, es decir, que su efecto o poder modificatorio de la legislacion vigente regirá únicamente durante el periodo o lapso que dure la transición democrática para el restablecimiento de la vigencia de la CN.  

3.         Principios que rigen el Estatuto

            El artículo 5 del Estatuto, en armonía con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 7 de la CN, establece los principios o valores superiores que lo rigen. Estos son: la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social, la supremacía constitucional y, en general, preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.

4.         Objetivos del Estatuto

Según el artículo 6 del Estatuto, en concordancia con los artículos 7 y 333 de la CN, los objetivos del Estatuto son los siguientes:

1. Regular la actuación de las diferentes ramas del Poder Público durante el proceso de transición democrática de conformidad con el artículo 187, numeral 1 de la CN, permitiendo a la AN iniciar el proceso de restablecimiento del orden constitucional y democrático.

2. Establecer los lineamientos conforme a los cuales la AN tutelará ante la comunidad internacional los derechos del Estado y pueblo venezolanos, hasta tanto sea conformado un Gobierno provisional de unidad nacional.

3. Sentar las bases para iniciar el proceso ciudadano de reconciliación nacional.

4. Establecer los lineamientos políticos que guiarán las acciones de la AN para la conformación de un Gobierno de unidad nacional que supla la ausencia de Presidente electo hasta tanto se celebren elecciones libres y transparentes en el menor tiempo posible.

5. Definir los criterios de oportunidad y celeridad para designar o ratificar a los titulares del Poder Ciudadano, el Poder Electoral y el TSJ, de conformidad con la CN y las leyes.

6. Fijar los lineamientos para garantizar la integración constitucional de la Fuerza Armada Nacional en el proceso de transición democrática, de conformidad con las directrices del artículo 328 de la CN.

7. Definir las bases para la transición económica en los términos del artículo 299 de la CN y para revertir la emergencia humanitaria compleja.

8. Establecer el marco general para implementar las reformas orientadas a rescatar la soberanía popular a través de elecciones libres, competitivas y transparentes.

9. Reinsertar plenamente al Estado venezolano en los organismos internacionales de protección de derechos humanos dejando sin efecto la denuncia de la Carta de la OEA, ratificando de nuevo la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisdicción contenciosa obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; así como ratificar los demás tratados sobre derechos humanos en el sistema interamericano y en el sistema de Naciones Unidas.

V.        Situación y efectos de la usurpación de la Presidencia de la República

1.      Nulidad e ineficacia de los actos del poder usurpado

El Estatuto en su capítulo II, ratifica de manera expresa y concreta, que todos los actos de la presidencia de la República, por tratarse de un poder usurpado a partir del 10 de enero de 2019 por el ciudadano Nicolás Maduro Moros, se consideran nulos e ineficaces, de conformidad con el artículo 138 de la CN (artículos 9 y 10 del Estatuto).  Dispone el artículo 138 constitucional que “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.”.

2.      Cese del deber de obediencia a la autoridad usurpada

Otra consecuencia jurídica concreta y valiosa del Estatuto es la referida al cese del deber de obediencia a dicha autoridad. Como consecuencia de ello ningún ciudadano, investido o no de autoridad, deberá obedecer los mandatos de la autoridad usurpada, siendo que los funcionarios públicos que contribuyan con la usurpación serán personalmente responsables, de conformidad con los artículos 25 y 139 de la CN (artículo 11 del Estatuto).

Así pues, todo funcionario público tiene el deber de observar los artículos 7 y 333 de la CN, lo que implica a su vez el deber de obedecer los mandatos de los Poderes Públicos legítimos en Venezuela, y desconocer la validez y obediencia de las órdenes que, por ser dictadas por una autoridad usurpada, violan y menoscaban los preceptos constitucionales; de lo contrario los funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad individual penal, civil, o administrativa.

VI.      Facultades de la Asamblea Nacional establecidas en el Estatuto

El capítulo III del Estatuto reúne una serie de disposiciones relativas a la actuación de la AN y su presidente, dentro del proceso de transición democrática.

1.         Punto previo. Período constitucional para el ejercicio de sus funciones

Dentro de estas regulaciones, como punto previo se reitera expresamente el periodo de funcionamiento de la AN electa mediante voto popular el 06 de diciembre de 2015, el cual, de conformidad con el artículo 192 de la CN, culminará el 04 de enero de 2021. El artículo 13 del Estatuto determina que el 5 de enero de 2021 se instalará la nueva legislatura de la AN de conformidad con el artículo 219 de la CN,  celebrándose para ello, elecciones parlamentarias “durante el último trimestre del año 2020, según lo establecido en las normas constitucionales y en las leyes electorales”.

2.         Facultades legislativas

Para el cumplimiento de los objetivos presentes en el Estatuto, este dispone una serie de facultades legislativas que podrá ejercer la AN especialmente en  virtud de la transición política y económica, facultada expresamente por el artículo 333 de la CN.

2.1       Para la transición política

La AN tendrá como atribución la de dictar lineamientos para la transición política que implicarán:

1.      La creación de incentivos jurídicos y garantías para que los funcionarios civiles y militares actúen apegados a la CN y no obedezcan las órdenes de quien usurpa la Presidencia de la República desde el 10 de enero de 2019, así como de los demás órganos integrados inconstitucionalmente como el TSJ, el CNE, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República, de manera que colaboren y participen en el proceso de transición y de restablecimiento del orden constitucional.

2.      El desarrollo del sistema de justicia transicional, orientado a rescatar la dignidad humana, la justicia, la protección y reparación integral de las víctimas de violaciones de derechos humanos, incluyendo las medidas para establecer la verdad y promover la reconciliación nacional, de acuerdo con lo dispuesto en los tratados vigentes de derechos humanos y en el artículo 30 de la CN. Una vez cesada la usurpación la AN creará mediante ley una Comisión de la Verdad independiente, encargada de investigar las violaciones a los derechos humanos, proponer los lineamientos políticos y legislativos para la reparación de las víctimas y promover la educación democrática, la cultura de la paz y la reconciliación nacional.

3.      Decretar las amnistías para aquellos ciudadanos, civiles y militares, que se mantienen privados de libertad por razones políticas, así como otorgar garantías de reinserción democrática a las personas que coadyuven al restablecimiento del orden constitucional, todo de conformidad con los artículos 23, 29 y 187, numeral 5, de la CN y los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

4.      La definición de las políticas orientadas al efectivo cumplimiento del artículo 328 de la CN y a la integración constitucional de la Fuerza Armada Nacional en el proceso de transición democrática.

 2.2       Para la transición económica

De otra parte, para la transición económica, la AN está dotada, según lo dispuesto en el decreto, para dictar leyes para atender la emergencia humanitaria y promover el rescate de la economía venezolana, de conformidad con el artículo 299 de la CN.

3.         Facultades políticas

Además de las facultades propias de la AN para legislar en materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional, el Estatuto faculta al órgano legislativo nacional para realizar una serie de actuaciones en la política interna como internacional.

De esta forma, el artículo 16 del Estatuto le otorga la facultad a la AN de:

3.1 Autorizar las designaciones de los jefes de misiones diplomáticas permanentes realizadas por el Presidente encargado, de conformidad con el artículo 236, numeral 15, de la CN.

En este sentido, desde que el presidente de la AN, Juan Guaidó asumió la Presidencia de la República en calidad de encargado, se han nombrado enviados diplomáticos para 36 países, entre ellos Argentina, Chile, Colombia,  Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos de América, Honduras, Panamá, Perú, Brasil, Paraguay, Guatemala, Australia, Luxemburgo, España, Andorra, Dinamarca, Dominicana, Malta, Países Bajos, Francia, Portugal, Suecia, Suiza, Bélgica, Rumanía, Alemania, Austria, Polonia, Hungría, Bulgaria, Marruecos y República Checa[2].

Asimismo, cabe destacar que, con anterioridad al Estatuto pero con el mismo carácter orientado al restablecimiento del orden constitucional y democrático, fue nombrado al ciudadano Gustavo Tarre como representante Especial ante la Organización de Estados Americanos (OEA)[3] con el propósito de coordinar con esa Organización, las acciones necesarias para el restablecimiento del ordenamiento constitucional y democrático, de conformidad con los principios derivados de la Carta de la OEA y de la Carta Democrática Interamericana, entre otros instrumentos.

3.2 Defender, en el marco de las competencias de control establecidas en la CN, los activos de la República Bolivariana de Venezuela y de sus entes en el extranjero.

3.3 Participar en la investigación de las graves violaciones a derechos humanos, la investigación de las actividades ilícitas relacionadas con corrupción y lavado de dinero a los fines de asegurar la recuperación de los capitales derivados de tales actividades ilícitas.

3.4. Promover la implementación de los mecanismos de cooperación internacional para atender la emergencia humanitaria y la crisis de refugiados y migrantes, de conformidad con el Derecho Internacional Humanitario y el artículo 23 de la CN.

3.5 Adoptar medidas que permitan el rescate de la soberanía estatal en todo el territorio de la República Bolivariana de Venezuela.

3.6 Articular acciones con la sociedad civil para promover mecanismos de participación ciudadana que legitimen el proceso de transición democrática y favorezcan la cesación de la usurpación de los poderes presidenciales por parte de Nicolás Maduro Moros.

3.7 Las demás atribuciones que la AN asuma de conformidad con el artículo 333 de la CN, las leyes de la República y el Estatuto, con los límites derivados de los Tratados y demás instrumentos internacionales de derechos humanos en vigor.

Asimismo, en el ámbito internacional, la AN tendrá la atribución de adoptar las decisiones necesarias para la defensa de los derechos del Estado venezolano ante la comunidad internacional, a los fines de asegurar el resguardo de los activos, bienes e intereses del Estado en el extranjero y promover la protección y defensa de los derechos humanos del pueblo venezolano, todo ello de conformidad con los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales en vigor (artículo 15 del Estatuto).

Igualmente, la AN tendrá la labor de “reinsertar a la mayor brevedad al Estado venezolano en el concierto de las Naciones libres, de conformidad con lo dispuesto en la Carta de la Organización de Estados Americanos, la Carta Democrática Interamericana, la Carta de las Naciones Unidas y los demás instrumentos internacionales, en especial, los relativos a derechos humanos en el sistema interamericano y el sistema universal.” (Artículo 17 del Estatuto).

4. Facultades del presidente de la Asamblea Nacional

4.1 Facultades como presidente encargado de la República

Como se ha señalado  a partir del 10 de enero de 2019 el ciudadano Nicolás Maduro Moros usurpa la Presidencia de la República, pues a pesar de no haber sido electo Presidente de acuerdo a la CN, ocupa de hecho la Presidencia de la República, con lo cual todas las decisiones del Poder Ejecutivo Nacional son nulas a partir de ese día, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 138 de la CN.

Ahora bien, considerando que no está prevista una solución expresa en la CN para dicha situación inédita, la AN, como única autoridad legítima del Estado y representante del pueblo venezolano, tiene el deber de adoptar decisiones para proceder a restablecer la vigencia del orden constitucional, con fundamento en los artículos 5, 187, 233, 333 y 350 de la CN.

Así pues, ante la situación de ausencia de presidente constitucionalmente electo para el periodo presidencial 2019-2025, el cual comenzó el pasado 10 de enero, la AN, en ejercicio de su deber de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la CN (artículo 333 de la CN) ha designado a su presidente Juan Gerardo Guaidó Márquez[4] para ejercer provisionalmente, en calidad de encargado, la presidencia de la República, considerando la situación como la falta absoluta contemplada en el artículo 233 de la CN.

En efecto, siendo que se trata de un supuesto de hecho diferente al previsto en la norma del 233, como es la ausencia del presidente constitucionalmente electo, precisamente por la inexistencia de condiciones de integridad electoral, esta norma debe ser adaptada a las circunstancias actuales también, de forma que el ejercicio de las facultades del presidente de la República por el Presidente de la AN, no se limita a los 30 días del artículo 233, sino al periodo que se amerite para el cumplimiento de las condiciones necesarias para el efectivo ejercicio del cargo, así como de las condiciones institucionales, políticas y sociales para la celebración -en el menor tiempo posible- de elecciones confiables, imparciales, transparentes, eficaces,  libres, directas, universales y competitivas para la presidencia de la República.

Dispone el Estatuto además que los actos del presidente encargado estarán igualmente sometidos al control parlamentario de la AN de conformidad con el artículo 187, numeral 3 de la CN.

4.1.1 Facultades especiales para la defensa de los derechos del pueblo y Estado venezolano

El Estatuto establece una serie de facultades extraordinarias que podrá ejercer el presidente de la AN, como presidente encargado de la República, con el objeto de defender los derechos del Estado.

En ese sentido, de conformidad con el Estatuto (artículo 15, literal a), el presidente encargado, sujeto al control autorizatorio de la AN y “bajo los principios de transparencia y rendición de cuentas” podrá en primer lugar, nombrar juntas administradoras para la dirección de institutos públicos, institutos autónomos, sociedades civiles, fundaciones, entes descentralizados y empresas del Estado.  Véase como ejemplo del ejercicio de esta facultad el Acuerdo de la AN de fecha 29 de marzo de 2019, por medio del cual se autorizó el nombramiento de la junta administradora Ad-hoc que asuma las funciones de la asamblea de accionistas y junta directiva de la empresa Petroquímica de Venezuela s.a., la junta directiva de la Empresa Monómeros Colombo Venezolanos S.A., y Aquellas juntas directivas de las sociedades Mercantiles en las cuales petroquímica de Venezuela, S.A., sea propietaria de más del cincuenta por ciento (50%) del capital social, y que sean accionistas Monómeros Colombo Venezolanos S.A.[5]

Así también, el Estatuto (artículo 15, literal b) faculta especialmente al Presidente encargado para  designar un Procurador General Especial para la defensa y representación, judicial como extra-judicial, de los intereses de la República, de las empresas del Estado y de los demás entes descentralizados de la administración pública en el exterior, mientras se nombra un Procurador General de la República de conformidad con el artículo 249 de la CN.

Obsérvese que la representación que se ha dado a este Procurador General Especial abarca, además de la representación de la República stricto sensu, la representación judicial y extrajudicial de las empresas del Estado, así como de los demás entes descentralizados de la administración pública fuera de Venezuela.

Cierto que las empresas del Estado tienen personalidad jurídica propia distinta a la de República y por ello, en principio, tienen su propia representación legal que se determina  de acuerdo a lo dispuesto en sus estatutos. Pero es verdad también que dada la enorme cantidad de empresas con participación directa o indirecta del Estado, tanto dentro de Venezuela como en otros países, y en atención a  la situación excepcional y de emergencia en la que se encuentra el País, en razón de la desviación del orden constitucional, una medida de reorganización administrativa necesaria, útil y eficiente ha sido la concentrar la representación legal de todas las empresas del Estado fuera del territorio de la República, de forma provisional y transitoria, en el Procurador General Especial.  Eso incluye a PDVSA y sus empresas filiales.

Es una medida extraordinaria de protección y aseguramiento de los bienes del Estado, fuera de Venezuela, con el objeto de lograr armonía y eficiencia en la representación de los intereses patrimoniales del Estado. Ello es posible, desde el punto de vista jurídico, como lo hemos dicho antes, dada la jerarquía especial del Estatuto que permite aplicarse con preferencia al ordenamiento jurídico ordinario, hasta tanto se reestablezca el orden constitucional.

Con relación al reconocimiento internacional de la ejecución de esta facultad ténganse en cuenta la orden del 1° de mayo de 2019 de la Corte de Apelación del Distrito de Columbia, por medio de la cual quedó establecido que siendo que el gobierno de Estados Unidos reconoció, el pasado 23 de enero de 2019, al Presidente interino Juan Guaidó, sólo los representantes de ese gobierno reconocido son legitimados para actuar en las cortes y tribunales de ese País. De allí que en todos los juicios que se sustancien en Estados Unidos el representante es el Procurador General de la República especial, designado de acuerdo a lo dispuesto en el Estatuto. En efecto, la referida Corte de Apelaciones en esa oportunidad (caso No. 18-7044) negó apelación interpuesta por el ciudadano Reinaldo Muñoz Pedroza en representación del gobierno usurpado de Nicolás Maduro, argumentando que “It has long been established that only governments recognized by the United States. . . are entitled to access to our courts. . .”.

En ejecución de estas disposiciones del Estatuto fue designado para ejercer el cargo de Procurador General Especial el Doctor José Ignacio Hernández G., por decisión del Presidente de la República Encargado Juan Guaidó de fecha 5 de febrero de 2019, aprobada por la AN en sesión ordinaria del 27 de febrero[6].

VII. Reinstitucionalización de los órganos de los poderes públicos

El cuarto capítulo del Estatuto define las competencias de la AN para renovar y legitimar al Poder Ciudadano, al Poder Electoral y al Poder Judicial en su máximo Tribunal, el TSJ; y exalta la facultad de, en el marco del artículo 333 de la CN, “determinar la oportunidad para efectuar total o parcialmente los trámites necesarios” que “permitan modificar lapsos y requisitos legales con el objeto de recuperar la legitimidad de los Poderes Públicos” (artículo 20 del Estatuto). A estos efectos, el Estatuto dispone, además, el deber de todos los ciudadanos y funcionarios públicos de colaborar con dichos trámites.

En el sentido anterior, el artículo 24 del Estatuto establece que los Poderes Públicos legitimados por la AN, ejercerán sus funciones de forma transitoria hasta el primer trimestre del año 2021. Además, el Estatuto reitera que la AN electa en el último trimestre del año 2020 será la que designará o ratificará a los titulares de los órganos del Poder Ciudadano, a los Magistrados del TSJ y a los Rectores del CNE, los cuales ejercerán sus funciones por el periodo constitucional completo de conformidad con lo establecido en la CN.

2. Reinstitucionalización del Poder Ciudadano

El artículo 21 del Estatuto dispone la potestad de la AN de establecer la oportunidad para iniciar el procedimiento, bien de designación o bien de ratificación, de los titulares de los órganos del Poder Ciudadano, estos son, de conformidad con el artículo 273 de la CN: el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General de la República.

El Estatuto, prevé la imposibilidad, mientras persista la usurpación de Nicolás Maduro, del funcionamiento constitucional y democrático del Consejo Moral Republicano, encargado de conformidad con la CN de convocar al Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano,  el cual deber realizar un proceso público para obtener una terna por cada órgano del Poder Ciudadano, y someter a la consideración de la AN, para que esta, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes escoja al o a la titular del órgano del Poder Ciudadano que esté en consideración (artículo 279 de la CN).

En el sentido anterior, el artículo 21 del Estatuto faculta a la AN para, de conformidad con el artículo 333 de la CN, establecer los mecanismos para que la ciudadanía organizada, ya no a través del Comité de Postulaciones, sino mediante las academias, universidades y organizaciones no gubernamentales, postulen de forma pública las ternas de candidatos para ser designados los titulares de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, y de esta forma “se cumplan los extremos establecidos por el artículo 279 de la CN”.

3. Reinstitucionalización del Tribunal Supremo de Justicia

El artículo 22 del Estatuto dispone en líneas generales la legitimación del TSJ, señalando que se reputan, a los fines del Estatuto como “Magistrados legítimos los designados por esta AN de conformidad con la Constitución y con la Ley Orgánica del TSJ, en sesión de fecha 21 de julio de 2017”.

De otra parte, dispone el Estatuto que la AN efectuará el trámite de designación o ratificación del resto de los Magistrados del TSJ que hayan sido designados en legislaturas anteriores a la Legislatura 2016-2021.

Así pues, una vez designados todos los Magistrados y provistas todas las magistraturas vacantes, los mismos deberán incorporarse al máximo órgano jurisdiccional de la República Bolivariana de Venezuela de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica del TSJ.

4. Reinstitucionalización del Consejo Nacional Electoral

El Estatuto para la transición democrática establece la necesaria designación o ratificación de los  rectores del CNE y en tal sentido que la AN ejerza para ello sus competencias establecidas en los artículos 295 y 296 de la CN y en la Ley Orgánica del Poder Electoral (artículo 23 del Estatuto).

Bajo ese esquema constitucional, el Estatuto establece que la designación de los Rectores del CNE será materia prioritaria para la AN, y en ese sentido, el Comité de Postulaciones Electorales a que se refiere el precitado artículo 295, deberá ejercer sus competencias “con la mayor celeridad posible”, en tanto que la renovación del CNE tiene el objetivo inmediato de realizar elecciones libres y competitivas que, “una vez cesada la usurpación y conformado el Gobierno provisional de unidad nacional, permitan la consolidación de la democracia”.

VIII.    Gobierno provisional

1. Conformación de un gobierno provisional

El gobierno provisional está establecido en el Estatuto como una de las etapas de la transición democrática y se encuentra planeado en el Capítulo V del Estatuto titulado “De la conformación de un Gobierno Provisional de Unidad Nacional”.

El gobierno provisional es un periodo de gobernabilidad temporal (transitorio) comprendido desde el cese de la usurpación de la presidencia de la República por Nicolás Maduro y la posterior presidencia encargada por parte del presidente de la AN durante treinta (30) días, hasta la realización de elecciones libres y legítimas de las cuales resultará electo el nuevo presidente de la República que ejercerá funciones en el periodo constitucional 2019-2025 (artículo 25 del Estatuto).

2. Designación de un presidente provisional

Dispone el artículo 26 del Estatuto que ante la imposibilidad de convocar y realizar unas elecciones libres y competitivas para la elección del presidente de la República dentro de los treinta días establecidos en el artículo 233 de la CN, la AN ratificará al Presidente encargado como Presidente provisional de la República Bolivariana de Venezuela a los fines de conformar un Gobierno de unidad nacional que dará inicio a la segunda etapa de la transición democrática, en el marco del artículo 333 constitucional.

3.          Plan de gobierno provisional

3.1               Reglas de gobernabilidad y programa mínimo de gobierno

El Estatuto establece, para el funcionamiento del gobierno provisional, la necesidad de un plan o programa mínimo de gobierno, que junto con las reglas de gobernabilidad,  regirán el gobierno provisional. En ese sentido, las reglas de gobernabilidad y las directrices del programa mínimo de gobernabilidad serán aprobadas por la AN mediante acuerdo, y previa consulta con la sociedad civil y con las organizaciones con fines políticos (artículo 27 del Estatuto).

Respecto del contenido de las reglas de gobernabilidad y programa mínimo del gobierno provisional, señala el Estatuto, que se tomarán en cuenta los lineamientos que, de conformidad con los artículos 17 y 18 del Estatuto, establezca especialmente la AN para la transición política y económica.

Asimismo, el programa que rija al Gobierno provisional deberá respetar los principios del régimen socioeconómico y de la función del Estado en la economía, los cuales se encuentran principalmente en el artículo 299 de la CN, el cual define el sistema socioproductivo del país, y reconoce la co-iniciativa del sector privado con el sector público, la productividad y la libre competencia como sus bases fundamentales.

3.2               Cooperación internacional

El gobierno provisional, además de las reglas previamente enunciadas estará ceñido en sus actuaciones al necesario trámite de la cooperación financiera internacional de organismos multilaterales, así como de países del mundo libre, con la finalidad de iniciar el proceso de transición económica y de proseguir a la reversión de la emergencia humanitaria (artículo 28 del Estatuto).  

Asimismo, dentro de los parámetros de cooperación internacional, el Estatuto determina como requerimiento de carácter urgente la presencia permanente de organismos internacionales especializados en la garantía y defensa de los derechos humanos a los fines de acompañar el proceso de transición democrática e informar a la comunidad internacional de la situación de dichos derechos en Venezuela.

Por último, respecto de la intervención de la comunidad internacional durante el gobierno provisional, el Estatuto faculta a este último para solicitar la ayuda de la comunidad internacional “a los fines de restablecer la soberanía estatal en el territorio de la República”. Al respecto, establece el Estatuto que esto solo podrá hacerlo el gobierno provisional cuando medie autorización previa de la AN, de conformidad con las competencias establecidas en el artículo 187 de la CN (artículo 29 del Estatuto).

   4. Culminación del gobierno provisional

Dispone el Estatuto, que el mandato del Gobierno provisional en él regulado culminará con la juramentación ante la AN del nuevo presidente electo mediante elecciones libres y competitivas “que a tal efecto sean convocadas y organizadas por el Poder Electoral bajo todas las garantías establecidas por los estándares nacionales e internacionales de transparencia comicial”, las cuales deberán realizarse en el menor tiempo posible, tan pronto como las condiciones técnicas lo permitan dentro de un plazo máximo de doce (12) meses. En ese sentido, el Estatuto establece un lapso perentorio  de doce (12) meses para el ejercicio de las funciones del presidente provisional, y por ende del gobierno provisional.

IX.       Elecciones para el periodo presidencial 2019-2025

La última etapa de la transición democrática establecida por la AN en el Estatuto comprende la realización de elecciones libres y competitivas para la elección de un nuevo y legítimo presidente de la República.

1. Medidas para el rescate de la integridad electoral y el aseguramiento del ejercicio efectivo del derecho al sufragio

La AN deberá adoptar, en el marco de la aplicación de los artículos 233 y 333 de la CN, “las medidas que rescaten las condiciones de integridad electoral y permitan la realización de una elección presidencial correspondiente al término del periodo presidencial 2019-2025”, las cuales incluyen primordialmente aquellas necesarias para el restablecimiento de los derechos políticos y otras tendientes al fortalecimiento de las organizaciones con fines políticos.

En este orden de ideas, el Estatuto plantea la necesidad de, una vez renovados y legitimados los demás Poderes Públicos, adoptar las medidas que aseguren el ejercicio efectivo de los derechos a la libre postulación a cargos de elección popular y al sufragio, de conformidad con lo dispuesto en la CN y en los estándares internacionales de integridad electoral.

Así también, el Estatuto exige para la transición democrática, la realización de unas elecciones presidenciales garantizadas por medidas que fortalezcan a las organizaciones con fines políticos, llevadas a cabo tanto por la AN como por los demás Poderes Públicos legitimados.

 X.        Disposiciones transitorias y finales

El último Capítulo del Estatuto, el VII, establece una serie de disposiciones transitorias y finales tendientes a definir cuestiones como la existencia -para la ejecución del Estatuto-, de actos parlamentarios posteriores al Estatuto que sean dictados por la AN en la aplicación  de medidas y decisiones en el marco de los artículos 7, 233 y 333 de la CN. Asimismo, las disposiciones transitorias establecen un régimen transitorio especial para la administración y dirección de PDVSA y sus filiales; y un régimen para la disposición y administración de los activos del Estado.

Por último, las disposiciones finales se encargan de señalar lo concerniente a la publicidad, entrada en vigencia y la obligatoriedad del Estatuto, mediante medios electrónicos, ante la imposibilidad para publicar su contenido en la Gaceta Oficial de la República.

1.          Actos parlamentarios para la ejecución del Estatuto y cláusula residual

El Estatuto señala expresamente que la ejecución del Estatuto no se agota con la entrada en vigencia y aplicación exclusiva del mismo. En ese sentido, establece que a los fines de permitir el restablecimiento efectivo de la CN y el cese de la usurpación de la Presidencia de la República, la AN deberá adoptar “todas las decisiones, acuerdos y leyes necesarios para la implementación del presente Estatuto” (artículo 33 del Estatuto).

De esta forma, el Estatuto dispone la aplicación preferente de sus disposiciones, junto con las demás decisiones y medidas que adopte la AN en el marco de los artículos 7, 233 y 333 de la CN, hasta tanto se cumplan los objetivos de la transición democrática.

Destacamos además que el Estatuto comprende una clausula residual, según la cual, a los fines de asegurar la transición democrática, todo lo no previsto en dicho Estatuto será resulto por la AN en aplicación del artículo 333 de la CN.

2.          Régimen transitorio de PDVSA y sus filiales

El artículo 34 del Estatuto establece un régimen especial y transitorio de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) y sus filiales, motivado por los riesgos en que se hallan dichas empresas del Estado ante la usurpación de la presidencia de la República, que deberá hacerse prevalecer “sobre cualesquiera otras normas aplicables y orientará la interpretación de cualesquiera otras formalidades requeridas en el ordenamiento jurídico venezolano y en los documentos corporativos” (artículo 34, numeral 2, del Estatuto).

En ese sentido, dispone el Estatuto que mientras se mantenga la situación inconstitucional de usurpación del cargo del presidente de la República, el presidente encargado de la República (i.e. el presidente de la AN), deberá designar una Junta de Administración ad-hoc de PDVSA, en el marco del artículo 333 de la CN y de conformidad con el artículo 15, literal a, del Estatuto, y previo control autorizatorio de la AN.

Esta Junta de Administración ad-hoc nombrada por el presidente encargado podrá estar compuesta por personas domiciliadas en el exterior y tendrá las siguientes atribuciones:

i.                    Ejercer las facultades correspondientes a la asamblea de accionistas y a la junta directiva de PDVSA;

ii.                  Designar la junta directiva de PDV Holding, Inc., en representación de PDVSA como accionista de esa sociedad. Los nuevos directores de PDV Holding, Inc., a su vez designarán a las nuevas juntas directivas de las filiales de esa empresa, incluyendo a Citgo Petroleum Corporation.

Ahora bien, la Junta Directiva de PDV Holding, Inc. y de sus filiales tendrá el deber de garantizar la autonomía funcional de esas empresas y en particular de PDVSA. Según dispone el Estatuto, ello se conseguirá mediante:

i.                    La gestión autónoma del giro comercial de PDV Holding Inc. y sus filiales de conformidad con criterios de eficiencia comercial;

ii.                  Mecanismos de control y rendición de cuentas que ejerza la AN en el marco de sus atribuciones;

iii.                Otros mecanismos de control aplicables;

iv.                La desvinculación y el cese de todo tipo de relaciones con quienes hoy usurpan la presidencia de la República;

v.                  El cese de pagos o aportes a PDVSA por parte de PDV Holding, Inc. y sus filiales,  mientras se mantenga la situación de usurpación.  

Téngase en cuenta que estas facultades ya han sido ejercidas como se desprende del Acuerdo de la AN que autorizó “el nombramiento para ejercer los cargos del órgano de intervención, llamado “junta administradora ad-hoc”, que asuma las funciones de la asamblea de accionista y junta directiva de Petróleos de Venezuela s.a., para actuar en su nombre y, como único accionista de PDV Holding, inc., proceder a designar a su junta directiva, y en consecuencia nombrar la junta directiva Citgo Holding, inc., y de la empresa Citgo Petroleum Corporation”, de fecha 13 de febrero de 2019[7], y del Acuerdo  de la AN que autorizó “al ciudadano Presidente encargado de la República, Juan Gerardo Guaidó Márquez, para la ampliación de las facultades otorgadas y el número de miembros de la junta administradora ad-hoc de Petróleos de Venezuela, s.a. (PDVSA)”, de fecha 09 de abril de 2019[8].

3.          Disposición y administración de los activos del Estado

El Estatuto establece como disposición transitoria, para salvaguardar el patrimonio de la República, que los activos del Estado que hayan sido recuperados a través de los mecanismos previstos en sus disposiciones, no podrán ser dispuestos o ejecutados hasta que cese la usurpación de la presidencia de la República y se haya conformado un Gobierno provisional de unidad nacional.

Así pues, una vez conformado el Gobierno provisional, la AN deberá dictar una ley especial de presupuesto que rija la materia financiera y presupuestaria (de conformidad con el artículo 187, numerales 6, 7 y 8 de la CN), y en ese sentido, que regule la disposición y administración de los activos del Estado durante el periodo transitorio de gobierno de unidad nacional (artículo 36 del Estatuto).

4.          Publicidad, entrada en vigencia y obligatoriedad del Estatuto

Ante la imposibilidad de acceder y publicar en la Gaceta Oficial el Estatuto, debido al régimen de facto y a la usurpación que imperan en Venezuela, el Estatuto dispone de forma expresa que su texto, así como el contenido de las demás decisiones que se implementen serán publicados en los medios de divulgación que a tales efectos determine la AN (artículo 38 del Estatuto).

En el sentido anterior, mientras persiste la situación de usurpación, las leyes y acuerdos que dicte la AN, y las decisiones que sean dictadas por el Presidente encargado de la República, serán publicadas en la Gaceta Legislativa, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Interior y de Debates.

Asimismo, las leyes, acuerdos y demás decisiones entrarán en vigencia y surtirán plenos efectos, a partir de su publicación en la prenombrada Gaceta Legislativa, incluso mediante formato digital. De este modo, la Ley de Publicaciones Oficiales será aplicada  supletoriamente.     

Este Estatuto fue aprobado por la AN y publicado a la mayor brevedad a la Nación venezolana, por medios digitales en fecha 05 de febrero de 2019, por ende, a partir de esta fecha se considera en vigor y con plenos efectos.

Por último, la AN hizo público el contenido del Estatuto a la comunidad internacional, incluyendo:

-           Gobiernos extranjeros,

-          el Secretario General de la Organización de Naciones Unidas (ONU),

-          el Secretario General de la OEA,

-          la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU,

-          la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,

-          la Unión Europea,

-          la Unión Africana,

-          la Organización de Países Exportadores de Petróleo,

-          el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional,

-          el Banco Interamericano de Desarrollo y

-          la Corporación Andina de Fomento-Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.

 



* Doctor en Derecho.Profesor titular de la Universidad Católica Andrés Bello en Caracas. Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Socio fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau, 1986. Andrés Bello Fellowship Universidad de Oxford. 1998-1999.  Senior Associate Member Universidad de Oxford. 2006-2007.

 

 

[1] Publicado en la Gaceta Legislativa N° 1 extraordinario de fecha 06 de febrero de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N%C2%BA1%20Extraordinario_digital.pdf

[2] Cfr. Gaceta Legislativa N° 3 de fecha 06 de febrero de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N%C2%BA3_digital.pdf; Gaceta Legislativa N° 4 de fecha 20 de febrero de 2019, disponible en: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N4%20(1).pdf y Gaceta Legislativa N° 5 de fecha 27 de marzo de 2019, disponible en: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/1_4976706969562775637.pdf

[3] Gaceta Legislativa N° 2 de fecha 23 de enero de 2019, publicada en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa_digital%20(3).pdf

[4] Cfr. Acta de Juramentación de la nueva Junta Directiva de la Asamblea Nacional, Sesión 5 de Enero de 2019, publicada en la Gaceta Legislativa N° 1 de fecha 9 de febrero de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional:  http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa_digital%20(4).pdf .

[5] Publicado en Gaceta Legislativa N° 5 de fecha 27 de marzo de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/1_4976706969562775637.pdf

[6] Gaceta Legislativa N° 4 de fecha 20 de febrero de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N4%20(1).pdf

[7] Publicado en la Gaceta Legislativa N° 4 de fecha 20 de febrero de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N4%20(1).pdf

[8] Publicado en la Gaceta Legislativa N° 6 de fecha 10 de abril de 2019, disponible en la página web de la Asamblea Nacional: http://comisiones.an.gob.ve:8080/admin/views/archivos/Gaceta%20Legislativa%20N6.pdf




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