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Derecho Laboral
Comentarios a la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social
 
En fecha 30 de diciembre de 2002 fue publicada en la Gaceta Oficial de la república N° 37.600 la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSS) dictada con el fin de establecer un sistema nacional de seguridad social, regido por el Estado, que garantice a los trabajadores la protección económica y social que sea necesaria frente a las contingencias propias de toda relación laboral.
 
1. Objeto y ámbito de aplicación de la LOSS
 
La LOSS tiene por objeto la creación de un Sistema de Seguridad Social que garantice a las personas amparadas por el mismo, la protección adecuada frente a las contingencias y situaciones sociales propias de toda relación laboral. En tal sentido, en la misma se consagran las normas dirigidas a establecer y regular la rectoría, organización, funcionamiento y financiamiento de dicho sistema, la gestión de sus regímenes prestacionales y la forma de hacer efectivo el derecho a la seguridad social por parte de las particulares a fin de promover el mejoramiento de su calidad de vida. 
 
El ámbito de aplicación de la LOSS es derivado de la consagración constitucional del derecho a la seguridad social como derecho humano fundamental irrenunciable y garantizado por el Estado, y en ese sentido se sostiene que la LOSS regirá para todos los venezolanos residentes en el territorio de la República y a los extranjeros residenciados legalmente en él, independientemente de su capacidad contributiva, condición social, actividad laboral, medio de desenvolvimiento, salarios, ingresos y renta. 
 
2. Contingencias y prestaciones amparadas por la LOSS 
 
Las contingencias amparadas por el Sistema de Seguridad Social son aquellas vinculadas con el derecho a la salud y las prestaciones por maternidad; paternidad; enfermedades y accidentes cualquiera sea su origen, magnitud y duración; discapacidad; necesidades especiales; pérdida involuntaria del empleo; desempleo; vejez; viudedad; orfandad; vivienda y hábitat; recreación; cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social que determine la ley.  
 
En las leyes específicas que posteriormente se dicten para regular los regímenes prestacionales que integran el sistema de seguridad social se establecerán las condiciones bajo las cuales se otorgará protección especial a las personas discapacitadas, indígenas, las amas de casa que carezcan de protección económica personal, familiar o social en general y cualquier otra categoría de personas que por su situación particular así lo amerite.  
 
Frente a tales contigencias, el Sistema de Seguridad Social garantizará las prestaciones siguientes: 
 
1. Promoción de la salud de toda la población de forma universal y equitativa, que incluye la protección y la educación para la salud y la calidad de vida, la prevención de enfermedades y accidentes, la restitución de la salud y la rehabilitación; oportuna, adecuada y de calidad.
 
2. Programas de recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social.
 
3. Promoción de la salud de los trabajadores y de un ambiente de trabajo seguro y saludable, la recreación, la prevención, atención integral, rehabilitación, reentrenamiento y reinserción de los trabajadores enfermos o accidentados por causas del trabajo, así como las prestaciones en dinero que de ellos se deriven.
 
4. Atención integral en caso de enfermedades catastróficas.
 
5. Atención y protección en caso de maternidad y paternidad.
 
6. Protección integral a la vejez.
 
7. Pensiones por vejez, sobrevivencia y discapacidad.
 
8. Indemnización por la pérdida involuntaria del empleo.
 
9. Prestaciones en dinero por discapacidad temporal debido a enfermedades, accidentes, maternidad y paternidad
 
10. Subsidios para la vivienda y el hábitat de las personas de bajos recursos y para una parte de las cotizaciones al Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas en el caso de los trabajadores no dependientes de bajos ingresos.
 
11. Asignaciones para las necesidades especiales y cargas derivadas de la vida familiar.
 
12. Atención integral al desempleo a través de los servicios de información, orientación, asesoría, intermediación laboral, y la capacitación para la inserción al mercado de trabajo; así como la coordinación con organismos públicos y privados para el fomento del empleo.
 
13. Atención a las necesidades de vivienda y hábitat mediante créditos, incentivos y otras modalidades.
 
14. Cualquier otra prestación derivada de contingencias no previstas en esta Ley y que sea objeto de previsión social. 
 
3. Sistema de Seguridad Social. Definición e integración
 
Sistema de seguridad social es definido por la LOSS como «el conjunto integrado de sistema y regímenes prestacionales, complementarios entre si e interdependientes, destinados a atender las contingencias objeto de la protección de dicho sistema»[1]. La LOSS concibe al sistema de seguridad social como una estructura integrada por sistemas prestacionales que a su vez agrupan en su seno uno o más regímenes prestacionales, definidos estos por la Ley como «el conjunto de normas que regulan las prestaciones con las cuales se atenderán las contingencias, carácter, cuantía, duración y requisitos de acceso; las instituciones que las otorgarán y gestionarán, así como su financiamiento y funcionamiento».
 
La LOSS establece el carácter público del sistema y de las normas que lo regulan y, en tal sentido, prevé que en la formulación de las políticas y planes de los distintos regímenes prestacionales que conforman el sistema de seguridad social se garantizará la participación protagónica de los ciudadanos, en particular de los afiliados, trabajadores, empleadores, pensionados, jubilados y organizaciones de la sociedad civil y promoverá activamente el desarrollo de una cultura de la seguridad social fundamentada en una conducta previsiva, y en los principios de solidaridad, justicia social y equidad. Las modalidades en que se verificará la participación ciudadana en la estructuración del sistema serán establecidas en las leyes que se dicten para regular cada régimen prestacional y sus reglamentos.
 
En cuanto a su estructura organizativa y funcional, el sistema de seguridad social estará integrado por los sistemas prestacionales de salud, previsión social y vivienda y hábitat cada uno de los cuáles tendrá a su cargo un régimen prestacional específico como seguidamente se indica:
 
a) Sistema prestacional de Salud: Tendrá a su cargo el “Régimen Prestacional de Salud”.
 
b) Sistema prestacional de Previsión Social: Tendrá a su cargo tres regímenes prestacionales, a saber: “Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas”; “Empleo, Pensiones y Otras Asignaciones Económicas” y Seguridad y Salud en el Trabajo”.
 
c) Sistema prestacional de Vivienda y Hábitat: Tendrá a su cargo el régimen prestacional de vivienda y hábitat.
 
4. Rectoría del Sistema de Seguridad Social 
 
La LOSS deja en manos del Presidente de la República en Consejos de Ministros la determinación del órgano rector del sistema de seguridad social que será el encargado de la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas y estrategias en materia de seguridad social.
 
La fiscalización, control y supervisión de las finanzas y demás recursos vinculados a los regímenes prestacionales que integran el sistema de seguridad social está a cargo de la Superintendencia de Seguridad Social, instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al ministerio de Finanzas.
 
La recaudación, inversión y distribución de los recursos financieros del sistema de seguridad social estará a cargo de la Tesorería de Seguridad Social, instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio que estará adscrito al órgano rector que sea determinado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y cuyas funciones serán determinadas por el reglamento de la LOSS que al efecto se dicte. Dicho instituto está exento de todo impuesto, tasa, arancel o contribución nacional y goza de inmunidad tributaria respecto a los impuestos que establezcan los estados, los municipios y los distritos metropolitanos.
 
5. Registro y afiliación al sistema de seguridad social 
 
La ley prevé la creación por el Ejecutivo Nacional de un Sistema de Información de Seguridad Social, que tendrá por objeto coordinar el registro de todas las personas llamadas a cotizar obligatoriamente al sistema de seguridad social y a ser amparadas por el mismo.  
 
En tal sentido, establece en cabeza de los empleadores la obligación de afiliar a sus trabajadores dentro de los primeros tres (3) días hábiles siguientes al inicio de la relación laboral. Asimismo, deberán mantener actualizada la información sobre la nómina de los trabajadores a su cargo 
 
Esta obligación se extiende a todos los trabajadores, sean funcionarios, empleados u obreros del sector público o del sector privado. En el sector público se incluyen los empleados, cualquiera sea su naturaleza, y obreros al servicio de la administración pública correspondiente a todos los órganos y entes de las diferentes ramas de los poderes públicos nacional, estadal y municipal, tanto de los órganos centralizados como de los entes descentralizados, cualquiera sea su naturaleza jurídica. 
 
A tales fines se obliga a las entidades que mantienen regímenes preexistentes de jubilaciones y pensiones a remitir a la Tesorería de Seguridad Social y a la Superintendencia de Seguridad Social la información relativa a sus afiliados. 
 
Conforme a lo establecido en la LOSS, incluso los entes descentralizados (cualquiera sea su naturaleza jurídica), deben dar cumplimiento a esta obligación. No obstante, es lo cierto que aun no se ha dictado el reglamento destinado a regular el Sistema de Información de Seguridad Social, ni éste ha sido establecido por el Ejecutivo Nacional como lo ordena la LOSS, por lo que consideramos que hasta tanto no culmine el régimen de transición previsto en la LOSS (para lo cual se concedió al Ejecutivo un plazo no mayor de seis (6) meses para la implantación de la nueva institucionalidad y uno no mayor de cinco (5) años para su puesta en funcionamiento) los regímenes de registro creados bajo la vigencia de la Ley del Seguro Social continúan vigentes. 
 
6. Regímenes prestacionales de la LOSS 
 
6.1. Régimen Prestacional de Salud 
 
a) Aspectos Generales: El régimen prestacional de salud será coordinado por un Sistema Público Nacional de Salud encargado del desarrollo de las políticas, acciones y programas que garanticen la universalidad, equidad y promoción de la salud y la calidad de vida, dirigidas a aspectos tales como la rehabilitación, educación y prevención de enfermedades y accidentes. Asimismo, corresponde al Sistema Nacional de Salud determinar la oportunidad, integralidad y calidad de las prestaciones que se otorgaran en cada caso. 
 
El régimen prestacional de salud coordinado por el Sistema Público Nacional de Salud tiene por objeto garantizar la salud de todas las personas dentro del territorio nacional, sin discriminación alguna. Siendo el derecho a la salud un derecho humano fundamental, la falta de registro e identificación del contribuyente en el Sistema de Información de la Seguridad Social no podrá impedir que éste disfrute de las prestaciones que otorgue el Sistema Público Nacional de Salud. Ello, sin perjuicio de la obligación que tienen los afiliados de cumplir con dicho registro. 
 
El Sistema Público Nacional de Salud estará estructurado por todos los órganos programas y servicios que se sostengan total o parcialmente con recursos fiscales o parafiscales. En tal sentido, se ordena que en un lapso no mayor de diez (10) años todas las instituciones prestadoras de servicios públicos de salud se integren al Sistema Público Nacional de Salud. Dicha integración se realizará de manera progresiva en los términos que determine la ley que se dicte para regular el Régimen Prestacional de Salud.  
 
Hasta tanto dicha integración no se verifique, los regímenes especiales de salud[2] deberán registrarse en el Sistema Público Nacional de Salud e indicar el nivel de la red de atención sanitaria que sustituye, concurre o complementa, la cobertura poblacional, el financiamiento y el tipo de servicio predeterminado; así como las implicaciones financieras para el Fisco. En todo caso, siguiendo esta tendencia integradora, la LOSS dispone que a partir de su vigencia no podrán crearse nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público.
 
Las personas afiliadas a estos regímenes especiales de salud deberán contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía deberá ser igual o superior a la que se fije para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo Sistema de Seguridad Social. La contribución a estos regímenes no exime de la cotización al Sistema de Seguridad Social.  
 
b) Financiamiento, rectoría y marco legal: Este régimen prestacional se financiará con los recursos fiscales y parafiscales representados por las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad Social que estén vinculadas al área de salud, los remanentes netos de capital destinados a salud y cualquier otra fuente financiamiento que determine la ley.
 
El Régimen Prestacional de Salud estará bajo la rectoría del Ministerio de la Salud y su gestión corresponderá al Sistema Público Nacional de Salud. Su marco legal será el contenido en la LOSS y en la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Salud, la cual, hasta la fecha, no ha sido sancionada. 
 
6.2. Régimen Prestacional de Servicios Sociales al adulto mayor y otras categorías de personas 
 
a) Aspectos Generales: Según se establece en la LOSS este régimen tiene por objeto garantizar al adulto mayor una atención integral dirigida a mejorar su calidad de vida y bienestar social bajo el principio de respeto a la dignidad humana. En tal sentido, se prevén en la Ley las siguientes prestaciones a favor de este especial categoría de personas:
 
1. Asignaciones económicas permanentes o no, para los adultos mayores con ausencia de capacidad contributiva.
 
2. Participación en actividades laborales acordes con la edad y estado de salud.
 
3. Atención domiciliaria de apoyo y colaboración a los adultos mayores que así lo requieran.
 
4. Turismo y recreación al adulto mayor.
 
5. Atención institucional que garantice alojamiento, vestido, cuidados médicos y alimentación a los adultos mayores.
 
6. Asignaciones para personas con necesidades especiales y cargas derivadas de la vida familiar.
 
7. Cualquier otro tipo de programa o servicio social que resulte pertinente de acuerdo con la ley respectiva.
 
A los fines de lograr el objetivo asignado por la LOSS a este régimen prestacional, se exhorta a las instituciones públicas nacionales, estadales y municipales que ejecuten programas de atención a los adultos mayores y otras categorías de personas, a coordinar progresivamente sus actividades a los fines de estructurar un régimen prestacional uniforme.
 
b) Financiamiento, rectoría y marco legal: Según lo dispone la LOSS en su artículo 61, este régimen prestacional será financiado «con recursos fiscales y los remanentes netos del capital, mediante la progresiva unificación de las asignaciones presupuestarías existentes en los diversos órganos y entes, y el diseño de mecanismos impositivos para este fin». Su rectoría corresponderá al Ministerio de Salud y desarrollo Social y su gestión estará a cargo del Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología (INAGER). 
 
Su marco legal será el contenido en la LOSS y en la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y otras categorías de personas, la cual, hasta la fecha no ha sido sancionada.
 
6.3. Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas
 
a) Aspectos Generales: Este régimen tiene por objeto garantizar a los contribuyentes del sistema de seguridad social, las prestaciones dinerarias que les correspondan frente a las contingencias amparadas por la LOSS. En ese sentido, éste régimen prestacional garantiza a los contribuyentes las siguientes prestaciones: 
 
1. Pensiones de vejez o jubilación, discapacidad parcial permanente, discapacidad total permanente, gran discapacidad, viudedad y orfandad.
 
2. Indemnizaciones por ausencia laboral debido a: enfermedades o accidentes de origen común, maternidad y paternidad.
 
3. Asignaciones por cargas derivadas de la vida familiar.
 
4. Los subsidios que establezca la ley que regule este Régimen Prestacional.
 
La pensión de vejez o jubilación garantizada por éste régimen será de financiamiento solidario –es decir que en su constitución aportarán los trabajadores y el patrono- y de cotizaciones obligatorias, para las personas con o sin relación laboral de dependencia. Esta prestación estará compuesta por una pensión de beneficios definidos, de aseguramiento colectivo bajo el régimen financiero de prima media general y sobre una base contributiva de uno a diez salarios mínimos urbanos. No obstante, sin perjuicio y previa afiliación al sistema de seguridad social, cualquier persona podrá afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez bajo administración del sector privado, publico o mixto regulado por el Estado.
 
Los términos y condiciones de la cobertura y financiamiento de las pensiones por discapacidad parcial o permanente y gran discapacidad, las pensiones por viudedad y orfandad causadas con ocasión del fallecimiento de un afiliado o pensionado, y las indemnizaciones por ausencia laboral causadas por discapacidad temporal, además de las causadas por maternidad y paternidad, será determinadas en la Ley del Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas que al efecto se dicte.
 
En dicha ley, que hasta la fecha no ha sido dictada, se establecerán también los requisitos que deberán cumplir los afiliados para acceder a cada tipo de pensión, la cuantía y el monto de las cotizaciones. Asimismo, en dicha ley se fijarán los requisitos y procedimientos necesarios para establecer las cotizaciones distintas para grupos de población con necesidades especiales y de trabajadores con jornadas de trabajo a tiempo parcial o características especiales que así lo ameriten para su incorporación progresiva al Sistema de Seguridad Social. 
 
b) Financiamiento, rectoría y marco legal: La pensión de vejez o jubilación será financiada con las contribuciones de los patronos y trabajadores y de los trabajadores no dependiente, con ayuda eventual del Estado en los casos en que sea procedente. La LOSS prevé incluso la posibilidad de que aquellas personas que no realizan actividad laboral alguna y que tengan capacidad contributiva, puedan afiliarse al Sistema de Seguridad Social y disfrutar de la pensión de vejez, siempre que coticen los aportes correspondientes al patrono y al trabajador.
 
Dicho régimen prestacional estará bajo la rectoría del Ministerio que tenga competencia en materia de previsión social[3] y su gestión corresponderá al Instituto Nacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas creado por la propia LOSS.
 
Su marco legal será el contenido en la LOSS y en la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas, la cual, hasta la fecha no ha sido sancionada. 
 
6.4. Régimen Prestacional de Empleo
 
a) Aspectos Generales: Este régimen tiene por objeto garantizar la atención integral a la fuerza de trabajo frente a las contingencias derivadas de la pérdida involuntaria del empleo o del desempleo, mediante el otorgamiento de prestaciones dinerarias y no dinerarias y el establecimiento de políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información y orientación laboral que faciliten la inserción del afectado al mercado de trabajo. Los mecanismos, modalidades, condiciones, términos, cobertura y demás requisitos para la prestación de estos servicios serán determinados por la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Empleo.
 
Este régimen prestacional será aplicable a todas aquellas personas que se encuentren en situación de desempleo, bien por la pérdida involuntaria de su trabajo o por discapacidad derivada de accidente de trabajo o enfermedad ocupacional.
 
b) Financiamiento, rectoría y marco legal: El financiamiento del Régimen Prestacional de Empleo estará integrado por los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad Social, los remanentes netos de capital de la seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que se determine en la Ley que se dicte para regular este régimen prestacional. Si se trata de situaciones de desempleo derivadas de accidentes o enfermedades ocupacionales la capacitación y reinserción laboral de la persona afectada se financiará con las cotizaciones patronales previstos para tal fin en el Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. 
 
El Régimen Prestacional de Empleo estará bajo la rectoría del Ministerio del Trabajo y su gestión corresponderá al Instituto Nacional de Empleo creado en la propia LOSS.
 
Su marco legal será el contenido en la LOSS y en la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Empleo, la cual, hasta la fecha no ha sido sancionada.
 
6.5. Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
 
a) Aspectos Generales: Este régimen prestacional tiene por objeto garantizar a los trabajadores la prestación de sus labores en condiciones seguras y saludables, mediante el control de las condiciones y medio ambiente de trabajo, la prevención de accidentes y enfermedades ocupacionales, la promoción y desarrollo de programas de recreación y la atención integral de los trabajadores ante la ocurrencia de un accidente del trabajo o enfermedad ocupacional o en caso de enfermedad de sus descendientes consecuencia de las condiciones deficientes en las que era prestado el trabajo          
 
Las contingencias amparadas por éste régimen prestacional serán cubiertas con el otorgamiento de prestaciones dinerarias y no dinerarias y el establecimiento de políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información y orientación laboral que faciliten la inserción y reinserción del afectado al mercado de trabajo
 
Los beneficios contemplados en este régimen serán aplicables a todos los trabajadores dependientes que estén afiliados al Sistema de Seguridad Social. La LOSS señala además que en materia de promoción de la salud y seguridad en el trabajo, prevención de enfermedades y accidentes ocupacionales, promoción, incentivo y desarrollo de programas de recreación, utilización del tiempo libre y turismo social, este régimen será aplicable a todos los trabajadores. Esta distinción entre ambos supuestos, si bien la ley no lo señala expresamente, sólo tiene justificación –salvo que se trate de un error de técnica legislativa- en la medida que se interprete que el término “todos los trabajadores” engloba a los dependientes como a los independientes o trabajadores por cuenta propia 
 
Respecto a las cotizaciones y pensiones de este régimen prestacional, referidas a aquellas otorgadas en caso de discapacidad parcial o total permanente, gran discapacidad, viudedad y orfandad, gastos funerarios por fallecimiento del trabajador y ausencia temporal, todas ellas como consecuencia de enfermedad ocupacional o accidente de trabajo, la LOSS dispone que las mismas serán financiadas con cotizaciones del patrono en los términos y condiciones que se establezcan en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo 
 
No obstante, las prestaciones de atención médica integral, incluyendo la rehabilitación del trabajador y las prestaciones de capacitación y reinserción laboral serán financiados por el Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo a los Regímenes Prestacionales de Salud y Empleo, respectivamente.
 
b) Financiamiento, rectoría y marco legal: Este régimen prestacional será financiado con cotizaciones obligatorias que correrán a cargo del empleador y cuyo alcance será determinado en función de los niveles de riesgo y peligrosidad de cada proceso productivo de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. De esta forma, las cotizaciones en este régimen prestacional serán de naturaleza variable pues la obligación de aporte del patrono será mayor en la medida que el proceso productivo llevado a cabo por éste resulte más peligroso para la seguridad y salud del trabajador
 
No obstante, las prestaciones relacionadas con los programas de recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social, serán financiadas con recursos fiscales 
 
La rectoría de este sistema, según lo dispone la LOSS, corresponderá al ministerio con competencia en materia de seguridad y salud en el trabajo (i.e. Ministerio del Trabajo) y su gestión corresponderá al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral y al Instituto Nacional de Capacitación y Recreación de los Trabajadores
 
Su marco legal será el contenido en la LOSS y en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y sus reglamentos
 
6.6. Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
 
a) Aspectos Generales: Este régimen prestacional tiene por objeto fundamental garantizar el derecho a la vivienda y hábitat dignos y asegurar el establecimiento de un sistema que fomente el acceso y seguridad de la tenencia de la tierra, así como la adquisición, construcción, liberación, sustitución, restitución, reparación y remodelación de la vivienda, servicios básicos esenciales, urbanismo, habitabilidad y determine los medios que permitan la propiedad de una vivienda para las familias de escasos recursos 
 
Los beneficios contenidos en el mismo serán aplicables a todas las personas dentro del territorio nacional, concediéndosele prioridad a las familias de escasos recursos y demás sujetos de atención especial que se definan en la ley que posteriormente se dicte para regular este régimen prestacional de vivienda
 
Los fondos públicos y privados de este régimen prestacional serán administrados por el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat el cual asumirá las competencias que correspondían anteriormente al Banco Nacional de Ahorro y Préstamo
 
b) Financiamiento, rectoría y base legal: El Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat será financiado con los aportes fiscales, los remanentes netos de capital destinados a la seguridad social y los aportes parafiscales de empleadores, trabajadores dependientes y demás afiliados. Asimismo, la LOSS expresamente prohibe que el financiamiento de vivienda que se efectúe con los recurso de este régimen prestacional sea otorgado bajo la modalidad de refinanciamiento de intereses dobles indexados. 
 
La rectoría del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, estará a cargo del ministerio que tiene atribuida la competencia en materia de vivienda y hábitat[4]. La Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat deberá prever la creación de un Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat que será el encargado de determinar los órganos y entes llamados a diseñar, coordinar, planificar, investigar, supervisar, controlar y evaluar la formulación y ejecución de las políticas públicas, planes y programas integrales en vivienda y hábitat, en concordancia con los órganos y entes nacionales, estadales y municipales en el contexto del plan de desarrollo económico y social de la nación. 
 
7. Financiamiento del Sistema de Seguridad Social
 
Conforme se establece en el artículo 106 de la LOSS, los recursos para el financiamiento del Sistema de Seguridad Social estarán constituidos por:   
 
1. Las cotizaciones de los afiliados.
 
2. Los aportes fiscales del Estado a la seguridad social.
 
3. Los remanentes netos de capital, destinados a la salud y la seguridad social, que se acumularán a los fines de su distribución y contribución en estos servicios, en las condiciones y modalidades que establezcan las leyes de los respectivos regímenes prestacionales.
 
4. Las cantidades recaudadas por concepto de créditos originados por el retraso del pago de las cotizaciones.
 
5. Las cantidades recaudadas por sanciones, multas u otras de naturaleza análoga.
 
6. Los intereses, rentas, derechos y cualquier otro producto proveniente de su patrimonio e inversiones.
 
7. Las contribuciones indirectas que se establezcan.
 
8. Cualquier otro ingreso o fuente de financiamiento.
 
Los recursos del Sistema de Seguridad Social constituyen un patrimonio único afecto a los fines que le son específicos y distinto del patrimonio de la República, y no podrán ser destinados a ningún otro fin diferente al previsto para el Sistema de Seguridad. Así, la ley prohibe la transferencia de recursos entre los fondos de los distintos regímenes prestacionales, salvo que ello se haga de acuerdo a las condiciones previstas en la propia LOSS y en las leyes que se dicten para regular los regímenes prestacionales del Sistema de Seguridad Social.  
 
Los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social no forman parte de la masa indivisa del Tesoro Nacional y son inembargables, así como sus correspondientes intereses, rentas o cualquier otro producto proveniente de sus inversiones.
 
8. Régimen de Transición
 
8.1. La vigencia temporal de la Ley del Seguro Social
 
El artículo 149 de la LOSS establece que la misma entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial, es decir, el 30 de diciembre de 2002. No obstante, a pesar que la LOSS entró en vigencia el 30 de diciembre de 2002, los tres (3) nuevos sistemas previstos en la misma que tendrán a su cargo el desarrollo de los regímenes prestacionales mediante los cuáles se brindará protección a los trabajadores frente a las contingencias amparadas por el Sistema de Seguridad Social (i.e. sistema prestacional de salud, sistema prestacional de previsión social y sistema prestacional de vivienda y hábitat) aún no están vigentes en su totalidad
 
En igual situación se hallan los seis (6) regímenes prestacionales que la LOSS contempla (salud, servicios sociales al adulto mayor, pensiones, empleo, seguridad y salud en el trabajo, vivienda y hábitat) los cuáles aún no resultan aplicables al estar condicionada su vigencia a la sanción posterior por la Asamblea Nacional de las respectivas leyes reguladoras de cada uno de esos regímenes. (v. arts. 57, 62, 71, 85, 99, 105
 
Así, es necesario que la Asamblea Nacional dicte una ley dirigida a regular cada régimen prestacional, sin embargo, hasta la fecha dichas leyes no han sido sancionadas. En vista de tal circunstancia, hasta tanto dichas leyes no hayan sido creadas seguirá vigente la Ley del Seguro Social y continuará funcionando el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS). Ello se desprende además de lo dispuesto en el artículo 130 de la LOSS que establece que «mientras dure la transición hacia la nueva institucionalidad del Sistema de Seguridad Social, se mantiene vigente la Ley del Seguro Social, en cuanto sus disposiciones no contraríen las normas establecidas en la presente ley y en las leyes de los regímenes prestacionales 
 
De esta forma, se insiste, al no haberse dictado aún las leyes dirigidas a regular los regímenes prestacionales previstos en la LOSS, en las cuales se determinarán los aspectos inherentes a cada uno (afiliación, requisitos para ser beneficiado, cotizaciones, etc.) continuarán teniendo plena aplicación las disposiciones de la Ley del Seguro Social
 
8.2. Cotizaciones del Seguro Social Obligatorio
 
El artículo 132 de la LOSS establece un nuevo tope salarial para la base contributiva que deberá tenerse en cuenta para el cálculo de las cotizaciones y retenciones que deban efectuarse dentro del sistema de seguridad social, y, en tal sentido, dispone que «hasta tanto se aprueben las leyes de los regímenes prestacionales, el cálculo de las cotizaciones del Seguro Social Obligatorio se hará tomando como referencia los ingresos mensuales que devengue el afiliado, hasta un límite máximo equivalente a cinco salarios mínimos urbanos vigentes, unidad de medida que se aplicará a las cotizaciones establecidas en la Ley del Seguro Social
 
La referida norma deroga expresamente la disposición contenida en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT), que fijaba temporalmente como unidad de medida, en sustitución de cada unidad de salario mínimo, la cantidad de quince mil bolívares (Bs. 15.000,oo) a los fines del cálculo de las contribuciones, garantías, sanciones pecuniarias o cualquier otra estipulación prevista en cualquier instrumento legal distinto a la LOT
 
La disposición contenida en el artículo 132 de la LOSS comporta dos (2) consecuencias, a saber 
 
(a) La primera, que las cotizaciones a la seguridad social deberán hacerse con base en el “ingreso mensual” del trabajador, término éste mucho más amplio que el de “salario” utilizado por la antigua Ley del Seguro Social, y el de “salario normal” mencionado en el parágrafo cuarto del artículo 133 de la LOT 
 
(b) La segunda consecuencia es que el tope salarial para el cálculo de las contribuciones debidas a la seguridad social será ahora de novecientos cincuenta mil cuatrocientos bolívares (Bs. 950.400,oo) mensuales, en lugar de cuatrocientos cincuenta mil bolívares (Bs. 450.000,oo) mensuales cantidad que venía utilizando a esos fines el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Esta suma de novecientos cincuenta mil cuatrocientos bolívares (Bs. 950.400,oo) es el equivalente a cinco (5) salarios mínimos urbanos vigentes, que fueron establecidos mediante decreto ejecutivo en la cantidad de ciento noventa mil ochenta bolívares (Bs. 190.080,00)
 
Al ser una ley de contenido social las disposiciones de la LOSS tienen aplicación inmediata, por lo que la cotización en referencia tiene vigencia plena desde la fecha en que dicha ley entro en vigor. En ese sentido, las empresas contribuyentes deberán retener a sus trabajadores las cotizaciones que se causen a partir de enero de 2003 inclusive, y hacer sus propios aportes, con base en el mencionado artículo 132 de la LOSS
 
De otra parte, al respecto cabe señalar que mediante circular N° 001, de fecha 21 de enero de 2003, la Dirección de Afiliación y Fiscalización del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), informó a los jefes de cajas regionales, sucursales, agencias y sub-agencias de dicho organismo los basamentos legales para el cálculo de las cotizaciones al Seguro Social contenidos en la LOSS, vigente desde el 30 de diciembre de 2002 
 
En la referida circular se señala que si bien de conformidad con el artículo 116 de la LOSS la base contributiva para el cálculo de las cotizaciones tendrá como límite inferior el monto del salario mínimo urbano -que actualmente asciende a la suma de ciento noventa mil ochenta bolívares (Bs. 190.080,oo)- y como límite superior diez (10) salarios mínimos urbanos, es lo cierto que ese tope de diez (10) salarios mínimos no podrá aplicarse hasta tanto no sean dictadas las Leyes que regulen cada uno de los regímenes prestacionales previstos en la LOSS
 
Ello en razón de lo establecido en el artículo 132 de la LOSS que dispone que hasta tanto no sean aprobadas las Leyes de los Regímenes Prestacionales de Salud, Previsión Social y Vivienda y Hábitat, el cálculo de las cotizaciones del seguro social obligatorio se hará tomando como referencia los ingresos mensuales que devengue el afiliado, hasta un límite máximo equivalente a cinco salarios mínimos urbanos vigentes, lo que actualmente equivale a la cantidad de novecientos cincuenta mil cuatrocientos bolívares (Bs. 950.400,00)
 
Así, en definitiva, hasta tanto no sean sancionadas las referidas leyes, la base de cálculo de dichas cotizaciones deberá efectuarse de conformidad con lo establecido en el artículo 132 de la LOSS, esto es, tomando como referencia los ingresos mensuales que devengue el afiliado, hasta un límite máximo equivalente a cinco salarios mínimos urbanos vigentes 
 
8.3. Contribuciones al seguro de paro forzoso
 
La LOSS derogó el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regulaba el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.392 Extraordinario, de fecha 22 de octubre de 1999. Con esta derogatoria se creó un vacío legal sobre el régimen del “paro forzoso” en Venezuela, incluyendo sus reglas de cotización, lo que haría posible presumir que ahora no existe obligación de cotizar al seguro de paro forzoso. No obstante, consideramos que esa no fue la intención de la LOSS pues de su texto se evidencia que el deseo del legislador no fue eliminar dicho régimen sino sustituir el anterior por el contenido ahora en la LOSS y en la Ley que regule el Régimen Prestacional de Empleo que al efecto se dicte y que, hasta la fecha, no ha sido sancionada por la Asamblea Nacional 
 
Por ello, la sana y correcta interpretación de la LOSS exige que hasta tanto no se dicte la Ley que regule el Régimen Prestacional de Empleo deberán considerarse vigentes las contribuciones al paro forzoso en las proporciones porcentuales previstas en la Ley del Subsistema de Paro Forzoso (v. artículo 5). Esta interpretación encuentra fundamento además en lo dispuesto en el artículo 121 de la LOSS que al regular el régimen de transición señala: «el Sistema de Seguridad Social reconoce a todos los afiliados al Seguro Social las cotizaciones efectuadas hasta la fecha de entrada en vigencia de las leyes que regulen los Regímenes Prestacionales del Sistema [...]».
 
No obstante, debe tenerse presente que las contribuciones al paro forzoso deberán tener ahora como tope máximo para el salario de cotización, el equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales urbanos (Bs. 950.400,00) a tenor de lo previsto en la LOSS, en lugar de veinte (20) salarios mínimos mensuales que se establecían como base en el artículo 4 de la Ley del Subsistema de Paro Forzoso
 
8.4. Las contribuciones de política habitacional
 
El artículo 133 de la LOSS establece que hasta tanto se promulgue la ley que regule el nuevo “Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat”, se mantendrá en vigencia la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional publicada en la Gaceta Oficial N° 37.066 de fecha 30 de octubre de 2000, en cuanto sus disposiciones no contraríen las normas de la LOSS. 
 
Ahora bien, si se analiza el texto de la LOSS en concordancia con la Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, se observa que existe una contradicción evidente entre el artículo 36 de esta Ley -el cual establece que no existe tope salarial para el cálculo de las cotizaciones- y el artículo 116 de la LOSS que dispone que la base contributiva para el cálculo de las cotizaciones a la nueva Seguridad Social (que incluirá el Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat), tendrá como límite superior el equivalente a diez (10) salarios mínimos urbanos
 
Si se interpreta restrictivamente la LOSS podría sostenerse que a partir de enero de 2003 las cotizaciones debidas bajo el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional deben calcularse teniendo en cuenta el tope salarial de diez (10) salarios mínimos mensuales previsto en el artículo 116 de la LOSS
 
No obstante, consideramos que, siguiendo el sentido de la LOSS en todo su contexto y el régimen de transición previsto en la misma, la correcta interpretación del texto legal nos lleva a afirmar que no puede aplicarse tope salarial alguno hasta tanto se promulgue la ley que regule el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. En ese sentido recomendamos, se continúe aplicando la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, que no establece un tope salarial para el cálculo de los aportes. Ello en virtud de que esta ley no fue derogada por la LOSS, y resulta de aplicación preferente por su especialidad y porque luce razonable que el tope de diez (10) salarios mínimos para la base contributiva se aplique sólo al nuevo sistema de seguridad social previsto en la LOSS, una vez que éste entre plenamente en vigencia y se dicten las leyes llamadas a regular los distintos regímenes prestacionales.  
 
9. Situación de los Regímenes Especiales Preexistentes
 
Del contexto de la LOSS se interpreta que la orientación del legislador es la de propender a la sustitución de los regímenes preexistentes y la concentración de toda la materia relativa a la seguridad social en un solo sistema, este es, el Sistema Nacional de Seguridad Social, máxime si se tiene en cuenta que dentro de su ámbito de aplicación y en la obligación de registro y afiliación al sistema se incluyen a «todos los trabajadores, sean funcionarios, empleados u obreros del sector público y del sector privado. En el sector público se incluyen los empleados, cualquiera sea su naturaleza, y obreros al servicio de la administración pública correspondiente a todos los órganos y entes de las diferentes ramas de los poderes públicos nacional, estadal y municipal, tanto de los órganos centralizados como de los entes descentralizados, cualquiera sea su naturaleza jurídica
 
Esta tendencia centralizadora se observa también en el artículo 120 de la LOSS que obliga tanto a los trabajadores afiliados al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, como a aquellos afiliados a regímenes especiales preexistentes de jubilaciones y pensiones del sector público a cotizar obligatoriamente al Sistema de Seguridad Social a partir de la entrada en vigencia de la Ley, esto es, el 30 de diciembre de 2002. En ese sentido, la LOSS garantiza a las personas que prestan servicios al sector público, la cuantía de las pensiones y jubilaciones establecidas en sus respectivos regímenes especiales preexistentes
 
También se desprende ello de lo establecido en el artículo 127 que dispone que a partir de la entrada en vigencia de la Ley que se dicte para regular y desarrollar el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat cesarán los regímenes especiales de vivienda en el sector público y no podrán crearse nuevos regímenes de vivienda, ni mejorar o ampliar el financiamiento o los beneficios otorgados
 
En idéntico sentido, y de forma mas categórica, el artículo 145 de la LOSS dispone que a partir de la entrada en vigencia de la Ley (i.e. 30 de diciembre de 2002), los trabajadores que ingresen al servicio del Estado no podrán afiliarse a regímenes especiales preexistentes de jubilaciones y pensiones del sector público financiados total o parcialmente por el Fisco Nacional que sean distintos al Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas
 
No obstante ello, consideramos que estas disposiciones no implican la desaparición de los regímenes especiales preexistentes los cuáles podrán subsistir como regímenes complementarios voluntarios, siempre y cuando en su financiamiento participen sólo los afiliados, tal como lo dispone el artículo 123 de la LOSS. Así, conforme a dicha norma, de estimarlo conveniente, las empresas con regímenes especiales preexistentes podrían mantener de forma voluntaria un régimen paralelo de seguridad social. Dicho régimen, sin embargo, sería de naturaleza complementaria, lo que comporta que el mismo no excluye a sus trabajadores de los beneficios sociales que reconoce el Sistema Nacional de Seguridad Social ni de la obligación de cotizar para dicho sistema 
 
En todo caso, será necesario atender a las disposiciones de cada una de las Leyes que se dicten para regular y desarrollar en forma detallada cada uno de los regímenes prestacionales previstos en la LOSS, pues si bien la tendencia de la Ley esa la de concentrar en un solo sistema a cargo del Estado toda la materia de seguridad social, es lo cierto que la sana lógica impone esperar la conclusión del régimen de transición previsto en la Ley y el establecimiento de la nueva institucionalidad creada para cuya implantación se confirió al Ejecutivo Nacional un plazo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de promulgación de la Ley (i.e. 30-12-02).
 
Por tal razón, consideramos que hasta tanto dichas leyes no sean dictadas y se establezca la nueva institucionalidad dirigida a gestionar el sistema de seguridad social, los regímenes especiales preexistentes de seguridad social tienen plena aplicación.
 
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[1] Artículo 5 de la LOSS
 
[2] La Ley define como regímenes especiales de salud a todas las prestaciones, servicios y modelos de aseguramiento que las personas reciban a través de su entidad empleadora, organización sindical o gremial o cualquier otra modalidad organizativa, con fundamento en bases legales, o convencionales como un servicio propio de salud, bien sea a través de un instituto de previsión administrado por el propio organismo o contratado con una persona jurídica de derecho público o privado y que reciba financiamiento por parte del Fisco.
 
[3] Si bien la Ley no lo indica, entendemos que dicho Ministerio es el del Trabajo al cual estaba adscrito el antiguo Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
 
[4] Si bien la ley no lo indica expresamente, entendemos que dicho Ministerio es el de Infraestructura, al cual está adscrito actualmente el Consejo Nacional de la Vivienda, órgano encargado de la gestión de los planes de política habitacional.


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