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Cuaderno 4
 

Régimen de Control Fiscal

 

EI régimen de control fiscal, estudiado desde una perspectiva constitucional, legal y sub-legal, es el tema abordado en el volumen 4 de la serie Cuadernos Jurídicos Badell & Grau, el cual esta divido en once capítulos, incluyendo el texto concordado de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

La Constitución contempla en varios artículos la regulación del control fiscal, en sus aspectos material y orgánico. Así, desde una perspectiva material, el artículo 234 define el ámbito esencial de ese control: la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, así como las operaciones relativas a los mismos. Orgánicamente, el control fiscal es regulado por el Texto Fundamental, en cuanto lo atribuye a órganos Constitucionales: el Congreso de la República y la Contraloría General de la República

Igualmente, la Constitución define la autonomía funcional de la Contraloría General de la República respecto de los otros órganos del Poder Público, y en especial, en relación con la Administracion. Se consagra así como principio del control fiscal, la separación entre el órgano contralor y la Administracion Activa, lo que también encuentra fundamento en el articulo 118 constitucional (principio de separación de poderes).

La autonomía de la Contraloría General de la República se reconoce hoy sin discusión frente al propio órgano legislativo, respecto del cual actúa como auxiliar en la labor de controlar a la Administracion Pública. En efecto, el artículo 236, al establecer que la Contraloría General de la República es un órgano auxiliar del Congreso, realza, sin embargo, que ella tiene autonomía funcional, con lo cual se pone de relieve que tal carácter auxiliar no merma su autonomía funcional. 

Otro aspecto importante regulado por el Texto Fundamental es la posible extensión de las potestades de la Contraloría, las cuales -dispone el artículo 235-podrán abarcar los institutos autónomos y los Estados y Municipios “sin menoscabo de la autonomía que a estos garantiza la Constitución".

A nivel legislativo, el régimen de control fiscal experimento un gran avance con la sanción de la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial numero 5.017 extraordinario del 13 de diciembre de 1995, vigente a partir del 10 de febrero de 1996.

Varias son las bondades de la nueva Ley: delimitación del ámbito subjetivo del control fiscal; diversificación de las potestades de la Contraloría y flexibilización del control fiscal previo. La intención del Legislador fue, sin duda, hacer mas efectiva la labor del órgano contralor, procurando, no obstante, que el desarrollo de sus facultades no se convierta en obstáculo para la normal actuación de la Administracion.

Por ultimo, es analizado en el presente Cuaderno, el régimen del control fiscal contenido en instrumentos de rango sub-legal: el Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y el Reglamento sobre la organización del control interno de la Administracion Pública Nacional (ROCIAPN), entre otros.

La introducci6n a ese régimen, constituye el Capitulo I del cuaderno, en el que además, se analizan las distintas modalidades de control fiscal, según el objeto, la oportunidad, y el órgano.

La Contraloría General de la República, como órgano del Poder Público, esta sometida a distintas limitaciones en el ejercicio de sus funciones. Distinguimos así en el Capitulo IL las tres limitaciones naturales de la Contraloría: (i) su sujeción al control general del Congreso de la República; (ii) la prohibición de usurpar las funciones de la Administracion Activa y (iii) el sometimiento al principio de legalidad. También se trata en ese capítulo, el régimen organizativo, presupuestario y disciplinario de la Contraloría. 

La principal innovación de la Ley, se refiere a la regulación del control interno, el cual es ejercido a través de tres órganos: el máximo jerarca del órgano o ente; la unidad encargada de la contratación, y la contraloría interna, como órgano especializado de control. La estructuración de ese sistema, es responsabilidad de la máxima autoridad jerárquica, a quien también Ie corresponde la selección por sorteo público, del titular de la contraloría interna (capitulo III).

La Superintendencia de Control Interno y Contabilidad Pública, como órgano coordinador de los sistemas de control interno, es analizada en el capitulo siguiente. A continuación, tratamos en este cuaderno lo relativo al régimen de control sobre la Administración Central y Descentralizada: control de los gastos, ingresos y bienes nacionales, y control de la Administración Descentralizada.

Pero las potestades de la Contraloría no pueden ser ejercidas uniformemente; antes por el contrario, muchas de sus manifestaciones están sometidas a un régimen especial, tal y como analizamos en el capitulo VI El control sobre las entidades político-territoriales, encuentra en este sentido, una limitación adicional a las antes analizadas, como lo es la interdicción de perturbar el ámbito constitucional de autonomía de los Estados y Municipios.

De manera similar, las funciones del órgano contralor sobre el Banco Central de Venezuela, están sometidas preferentemente a la Ley que regula el funcionamiento de ese especial organismo, y que limita el control fiscal a la verificación posterior de la “sinceridad" de las operaciones del Instituto Emisor, sin que ello pueda constituir obstrucción a la autonomía consagrada al Directorio del Banco Central de Venezuela (cfr.: articulo 22 de la Ley del Banco Central de Venezuela).

Del control numérico-Legal, para verificar la adecuación a derecho de los pagos acordados por la Administración puede surgir la formulación de un reparo, cuyo procedimiento constitutivo y contenido, son el objeto de estudio del capitulo VII

Se desarrolla como además de una verificación de la legalidad de la actuación financiera de la Administración, dirigida a ordenar el reintegro de los pagos indebidos, la Contraloría puede también aplicar sanciones administrativas, las cuales están sometidas a principios generales y especiales, tal y como se analiza en el Capitulo VIII. Como principios generales, encontramos aquellos dirigidos a garantizar la eficacia del actuar de la Administración, y a proteger los derechos e intereses de los particulares.

De otra parte, los principios especiales están influenciados por los fundamentos y limites de la potestad sancionadora de la Administración. Siendo que en la actualidad se reconoce la existencia de un solo poder punitivo del Estado, los principios del Derecho Penal son aplicables en igual extensión al Derecho Administrativo Sancionador. Por ello, la Contraloría General de Ia República debe respetar el principio de legalidad de las penas y sanciones, que abarca también la tipicidad exhaustiva de las normas sancionadoras; la garantía de la irretroactividad, que ha sido objeto de estudio de importantes decisiones jurisprudenciales; la culpabilidad, que impide la imposición de sanciones sin la demostración de dolo o culpa; el principio de los previos cargos, que condiciona el procedimiento administrativo sancionador; el derecho a la presunción de inocencia, el cual -como ha sostenido la jurisprudencia-se desdobla también en una inversión de la carga probatoria en contra de la Administración; el principio non bis in idem, que impide a la Contraloría sancionar a un sujeto dos veces por el mismo hecho, y los principios inherentes a la sanción: proporcionalidad y prescripción.

Como sanción administrativa típica se encuentra -además de las multas-el auto de responsabilidad administrativa, tratado en los Capítulos IX y X Se aborda, en primer lugar, cuales son los hechos generadores de responsabilidad administrativa, haciéndose referencia a la importante decisión de la Corte Suprema de Justicia que fijo los parámetros interpretativos del numeral 15 del articulo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica.

Luego, se desarrolla lo referente al procedimiento sancionador, sus modos de procedencia, fases, y modalidades de culminación. Se estudian, igualmente, los efectos del auto de responsabilidad administrativa y su impugnación en sede administrativa, las sanciones pecuniarias y los regímenes de recursos administrativos y notificaciones.

 

Finalmente, el cuaderno culmina con el texto concordado de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el capitulo XI. 



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