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Cuaderno 6
 

Comentarios a Ley Orgánica de Turismo

 

Nos complace presentar este nuevo número de la serie de Cuadernos Jurídicos Badell & Grau dedicado al estudio de la nueva Ley Orgánica de Turismo dictada el 24 de septiembre de 1998 y que introdujo importantes cambios en el régimen jurídico que regula el desarrollo de las actividades turísticas en Venezuela. Así mismo, ya han sido dictados los reglamentos parciales de la referida Ley, en materia de incentivos fiscales, agencias de viajes y turismo, y alojamientos turísticos, los cuales también serán objeto de nuestros comentarios.

La importancia del turismo como factor de desarrollo económico y social ha sido reconocida por el artículo 2 de la Ley, cuando de clara de utilidad pública e internes social al turismo, entendido como toda actividad desplegada con fines de recreación y esparcimiento. Además de esa noción, encontramos también a los agentes que proveen los servicios turísticos, cuya actividad se enmarca dentro del principio general de la libertad económica, consagrada en el artículo 96 de la Constitución. Sujeto esencial de esa relación es el turista, definido por el articulo 34 de la Ley como “... toda persona natural que viaje fuera del lugar de su residencia, que recorra el país o visite un lugar por interés histórico, artístico, natural, en forma temporal, con fines de esparcimiento y recreación, o que utilice algunos de los servicios prestados por los integrantes del Sistema Turístico Nacional... ".

El turismo, como actividad de interés general, se desenvuelve a través de relaciones jurídicas entre los agentes que prestan servicios turísticos - y que integran el denominado Sistema Turístico Nacional-y el turista. Todas esas nociones son analizadas en el Capitulo I, dedicado a estudiar el ámbito de aplicación de la Ley. Igualmente, en ese Capitulo se desarrolla el turismo social.

La Ley Orgánica a del Turismo regula y establece como obligación general, la inscripción en el registro que a tal efecto ha de llevarse y que es condición necesaria para disfrutar de los beneficios en ella contemplados. No obstante, la Ley, en varios de sus artículos, pretende - indirectamente-asimilar tal registró a una autorización previa para desarrollar actividades turísticas. En tal sentido, debe recordarse que esas actividades, al ampararse bajo la garantía fundamental de la libertad económica, solamente admiten restricciones establecidas de manera expresa, y no implícitamente. Por tanto, el referido registro si bien es condición previa al ejercicio de los incentivos otorgados en la Ley, no tiene la naturaleza de autorización para proveer servicios turísticos.

Obviamente, en el Estado moderno la importancia que se Ie atribuye al turismo puede habilitar a la Administracion, si así la Ley lo prevé, para intervenir en ese sector, bien controlando el cumplimiento de los deberes establecidos a los integrantes del Sistema Turístico Nacional -policía-bien promoviendo –fomento- el desarrollo de actividades turísticas. A tal efecto, el Legislador recurrió a las técnicas de la descentralización funcional, creando un instituto autónomo denominado Corporación de Turismo de Venezuela, ente rector en esa materia. La organización, administracion y competencias, al igual que el funcionamiento del Consejo Nacional del Turismo, se desarrolla en el Capitulo II de nuestro Cuaderno Jurídico. En ese Capitulo también abordamos el análisis del Fondo Nacional de Promoción y Capacitación Turística, servicio autónomo sin personalidad jurídica, creado por la Ley, el cual será el competente para recaudar y administrar los ingresos que, con ocasión de los tributos establecidos para las actividades turísticas, se recauden. El funcionamiento de ese Fondo Nacional fue reglamentado a través del decreta número 3272, del 29 de enero de 1999, el cual se refiere igualmente, a los Fondos Mixtos, asociaciones civiles regionales, creadas con fondos de la Corporación, de los respectivos estados, y de los particulares, constituyendo por tanto un interesante ejemplo de la participación de los particulares en tareas administrativas.

La delimitación y distribución de competencias turísticas, en los tres niveles político-territoriales, es el tema tratado en el Capitulo III, en el cual se desarrolla de igual manera, el sistema de planificación dirigido, principalmente, a coordinar el funcionamiento de esos niveles. En esa materia, la Ley Orgánica de Turismo descentralizó a favor de los Estados y Municipios competencias que, bajo el régimen derogado, eran de la titularidad del Poder Nacional.

En el Capitulo IV nos referimos a uno de los temas más importantes de la nueva Ley: los incentivos tributarios. De esa manera, y a modo de técnica de fomento a las actividades turísticas, la Ley regula tres tipos de incentivos tributarios: la rebaja al impuesto sobre la renta; Ia exención de tributos aduaneros, y la exención  del impuesto de activos empresariales. Para gozar de esos incentivos, además de la inscripción en el registro, es necesario obtener el certificado de interés turístico, acto administrativo esencialmente reglado. Igualmente, en ese Capitulo realizamos algunas consideraciones sobre el régimen del puerto libre, con especial referencia al existente en el Estado Nueva Esparta -regulado recientemente-ya que, a no dudarlo, esos regimenes especiales podrían fomentar el desarrollo del turismo.

De manera especial, hemos tratado en este Cuaderno Jurídico, a los alojamientos turísticos y a las agencias de viajes y turismo, cuyo funcionamiento ha sido también recientemente regulado, mediante reglamentos especiales. En cuanto a los alojamientos, corresponderá a la Corporación de Turismo de Venezuela establecer su clasificación y categoría, lo cual tiene una clara incidencia en esos establecimientos, ya que un juicio desfavorable por parte de Ia Corporación, podría generar efectos patrimoniales adversos. En cuanto a las agendas de viajes y turismo, el Decreto número 3223 del 13 de enero de 1999, en su articulo t establece que se consideran  Agencias de Viajes y Turismo, las personas jurídicas que se dediquen a la organización, promoción, representación      y comercialización del servicio turístico, bien sea en forma directa o como intermediarios entre los usuarios y los prestadores de servicios turísticos tanto nacionales como internacionales... ".

Las zonas turísticas y las zonas con vocación turísticas, que constituyen áreas bajo régimen de administracion especial según la Ley Orgánica  de Ordenación del Territorio, son estudiadas en el Capitulo VI, en el cual también se aborda lo relativo a las concesiones turísticas, las cuales -pese la redacción del Legislador-constituyen verdaderas concesiones sobre bienes del dominio publico.

       El Capitulo VII de nuestro Cuaderno Jurídico, lo dedicamos al estudio del régimen de las sanciones administrativas, dirigidas a tutelar el interés general que subyace tras la actividad turística, frente a las infracciones de los deberes jurídico-administrativos impuestos a los sujetos a los cuales se les aplica la Ley Orgánica de Turismo. En el ultimo Capitulo de nuestro nuevo Cuaderno Jurídico realizamos algunas consideraciones sobre la privatización en el sector turístico, analizando recientes experiencias en Venezuela e indicando el régimen jurídico aplicable a esos procesos. Finalmente, hemos introducido el texto concordado de la Ley Orgánica de Turismo y de los tres reglamentos ya comentados, que regulan los incentivos tributarios, los alojamientos turísticos y las agencias de viajes y turismo. 



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