Régimen Jurídico del Urbanismo

(Adaptado a la nueva Constitución)

El nuevo Cuaderno Jurídico Badell & Grau lo hemos dedicado al estudio del régimen urbanístico en Venezuela, tema de gran importancia, y respecto al cual la jurisprudencia de los tribunales contencioso-administrativos han elaborado una importante doctrina. 

Enseña el maestro español Ramón Parada que “el Derecho Urbanístico aparece en nuestro tiempo como limitador del derecho a urbanizar, con el fin de impedir que desde una concepción todo poderosa del derecho de propiedad se pretende erigir o fundar nuevas ciudades, crear nuevos núcleos habitados, lo que ya es otra dimensión, otra facultad, cuya naturaleza publica ha sido incuestionable a lo largo de la historia” (Prado, Ramón. Derecho Urbanístico, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid, 1999. Pág. 3).    

El urbanismo relaciona, en equilibrio, el derecho de propiedad privada con el interés general, que propende a un crecimiento poblacional ordenado, acorde con el medio ambiente. La noción central de ese equilibrio, es la función social de la propiedad, tal como lo preveía la Constitución de 1961, en su articulo 99 al disponer: “se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad esta sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley  con fines de utilidad publica o interés general”. 

El Derecho de Propiedad se encuentra igualmente garantizado en la vigente Constitución de 1999. En ella, además de reconocerse su función social, se establecen las garantías que los protegen, destacando la nueva previsión de la indemnización oportuna en caso de expropiación. El articulo 115 concreta la consagración del Derecho de Propiedad (articulo 99 de la Constitución de 1961) y la expropiación como limite al mismo (articulo 101 de la Constitución de 1961). La nueva norma Constitucional prevé: “Se garantiza el Derecho de Propiedad. Toda persona tiene Derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad esta sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley con fines de utilidad pública o interés general. Solo para causa de utilidad publica o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.” 

Concebido originalmente como un Derecho Natural, inviolable, actualmente es regulado como un derecho fundamental, sujeto a las limitaciones que, en aras de interés social, se le imponen mediante la Ley. Pero ese equilibrio no siempre se preserva, en cuyo caso, al imponerse cargas y limitaciones que desnaturalicen tal derecho, se estarían causando lesiones indemnizables. Ha afirmado así la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 19 de agosto de 1997, caso Rezonificacion el Paraíso, que “…el poder de restringir la propiedad tiene también un limite, mas allá del cual las obligaciones de hacer, de no hacer o de dejar de hacer en que consisten las restricciones constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales al derecho de propiedad y constituir para el propietario no una limitación razonable sino un intolerable sacrificio del interés individual cuya reparación exige, por mandante del constituyente, una justa indemnización…”. 

Como principio general, todas las cargas impuestas a la propiedad privada deben soportarse sin indemnización, solo que, si se desnaturalizan sus atributos, entonces procederá una justa indemnización, pues al haberse resquebrajado el principio fundamental de la igualdad ante las cargas publicas, causándose un sacrificio particular, el Estado debe responder. 

El urbanismo impone a la propiedad privada cargas y limitaciones. Sin embargo, ha ocurrido aquí, como afirma el caterético Garrido Falla, un “giro copernico”: la propiedad privada se ha convertido en propiedad urbana. En aquella, la Ley impone limitaciones externas, en esta, por el contrario, la Ley “delimita” el contenido de la propiedad. Conforme al artículo 53 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando este vinculo al destino fijado por dichos planes. Tales restricciones no generan derecho a indemnización, salvo que- aclara la norma- se desnaturalice el contenido esencial del derecho, produciéndose un daño directo, cierto, actual, individualizado, y cuantificable económicamente. De esa manera, son los planes urbanísticos los que delimitan el denominado ius aedificandi, es decir, el derecho a ejecutar proyectos urbanísticos. 

Surgen así el plan urbanístico, como figura esencial. Contemplados primariamente en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, con los planes de ordenación del territorio –nacionales, regionales, sectoriales, y los planes de ordenación de áreas bajas Régimen de Administracion Especial-, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística regulo mas a fondo los panes de ordenación urbanística, distinguiéndose los emanados del Poder Nacional de los dictados por el Poder Municipal. Estos, a su vez, se complementan y son ejecutados por las ordenanzas urbanísticas, leyes locales que especifican el contenido del ius aedificandi. 

La distinción entre las autoridades nacionales y municipales en materia urbanística es de suma importancia. La clave para ello, reside, en nuestra opinión, en el articulo 178 de la Constitución vigente que consagra y define la autonomía municipal: cuando la planificación urbanística sea propia de la vida local –por su ámbito territorial- entonces los competentes serán las autoridades urbanísticas municipales, es decir, los Consejos Municipales –aprobación de los planes- y las Alcaldías- ejecución de los planes-.  

Los puntos anteriores se desarrollan, respectivamente, en los dos primeros Capítulos del Cuaderno. A continuación, tratamos la zonificacion y la responsabilidad patrimonial. En general, la primera comprende la definición del ius variando, a través de los parámetros dentro de los cuales ese atributo podrá ejercerse, y que son denominadas variables urbanas fundamentales. Una zonificacion puede así delimitar la propiedad urbana, reduciendo el ius aedificandi, lo cual, si ocasiona un perjuicio especial e individualizable, como ya indicamos, dará  lugar a la responsabilidad patrimonial del Municipio. Las zonificaciones están contenidas en actos generales con rango de ley-ordenanzas- mientras que a través de un acto administrativo general de efectos particulares-plano de zonificacion- de afecta el derecho de propiedad, y de allí que pueda derivar la responsabilidad del Municipio. 

Afectación distinta es la producida por la expropiación urbanística: ello procede cuando, por razones derivadas de los planes, es necesario que el Municipio afecte la propiedad privada aun uso publico, siendo indispensable para ello, la previa afectación mediante el Decreto de Expropiación. En nuestro país, la jurisprudencia del máximo tribunal ha enfatizado que no puede afecta el Municipio la propiedad privada a un uso publico-i.e.: “zona verde”- sin antes haber realizado tal afectación concreta. Por lo contrario, las afectaciones contenidas directamente en las ordenanzas –tratamos la retrocesión, las contribuciones por plusvalía y las cesiones obligatorias. 

El urbanismo requiere, además del sistema de planeamiento, la ejecución de las actividades planificadas. Así, la ejecución del urbanismo (capitulo VI) comprende la construcción de las edificaciones, obras y bienes necesarios para cumplir con las especificaciones de los planes urbanísticos. No sólo es un derecho, sino que además es un deber. Sin embargo, esa ejecución, sea que se realice por el sector privado, sea que se realice por el sector público, esta sometida a un férreo sistema de controles, los cuales se analizan en los dos capítulos siguientes. 

Se distingue así el control previo, destinado a verificar que el proyecto del desarrollo urbano que se desee ejecutar se ajuste a las variables urbanas fundamentales. El control concomitante, se efectúa mediante inspecciones, durante el desarrollo de las construcciones, y el control posterior, se concreta en la imposición de sanciones –para- lización, demolición y multas- ante la infracción de la legalidad urbanística. Dentro es ese sistema de control, encontramos la constancia de ajuste o de cumplimiento de las variables urbanas fundamentales, acto que declara la legalidad del proyecto de desarrollo urbano, y que constituye, para la Administración, una decisión irrevocable, salvo la posibilidad de declarar su nulidad absoluta, por infringir la legalidad urbanística. En este sentido, juega un papel importante el principio de la confianza legítima, como limite a la discrecionalidad –y arbitrariedad- de la Administración. 

El procedimiento para la obtención de la constancia puede culminar-entre otras maneras- mediante la obtención de la Administración de pronunciarse sobre la solicitud planteada (silencio administrativo). Aplicando supletoriamente la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en esos casos debería entenderse concedida la constancia, y el Municipio estaría en la obligación de emitirla, mediante acto expreso. Esta interpretación que había venido consolidando una verdadera seguridad jurídica, se ha visto, afectado por una muy reciente decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la que se ha abandonado el criterio reiterado de ese tribunal. 

Los efectos de esa constancia, su obligatoriedad para el Municipio, la potestad para revocarla, y las acciones para obtener la constancia expresa, una vez producido el silencio, han sido temas profundamente tratados por la jurisprudencia, tal y como destacamos en el Capitulo IX.

A continuación, desarrollamos el sistema contencioso administrativo relacionado con el urbanismo: cuáles son las distintas acciones contencioso-administrativas que pueden interponerse ante la actividad –o inactividad- de la Administración urbanística. Hemos realizado así un análisis desde un punto de vista horizontal, es decir, las distintas acciones que podrán ejercerse, además de tratar algunos puntos en especial (i.e.: legitimación activa, y medidas cautelares). 

El último capitulo, como ha sido costumbre en nuestra serie de Cuadernos Jurídicos, esta conformado por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, con atenciones en cada uno de sus artículos.