Alcance Legal de la Encomienda de Gestión: ¿Puede utilizarse para encargar la sustanciación de Procedimientos Licitatorios? Nicolás Badell Benítez.

Ley Orgánica de Seguridad de la Nación

Gaceta Oficial Número:

37.594 del 18-12-02

LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA

BOLIVARIANA DE VENEZUELA

DECRETA

la siguiente,

LEY ORGÁNICA DE SEGURIDAD DE LA NACIÓN

TÍTULO I

DISPOSICIONES FUNDAMENTALES

Objeto

Artículo 1.

La presente Ley tiene por objeto regular la actividad del Estado y la sociedad, en materia de seguridad y defensa integral, en concordancia a los lineamientos, principios y fines constitucionales.

Seguridad de la Nación

Artículo 2.

La seguridad de la Nación está fundamentada en el desarrollo integral, y es la condición, estado o situación que garantiza el goce y ejercicio de los derechos y garantías en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar de los principios y valores constitucionales por la población, las instituciones y cada una de las personas que conforman el Estado y la sociedad, con proyección generacional, dentro de un sistema democrático, participativo y protagónico, libre de amenazas a su sobrevivencia, su soberanía y a la integridad de su territorio y demás espacios geográficos.

Defensa integral

Artículo 3.

Defensa integral, a los fines de esta Ley, es el conjunto de sistemas, métodos, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado con la participación de las instituciones públicas y privadas, y las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, la libertad, la democracia, la soberanía, la integridad territorial y el desarrollo integral de la Nación.

Desarrollo integral

Artículo 4.

El desarrollo integral, a los fines de esta Ley, consiste en la ejecución de planes, programas, proyectos y procesos continuos de actividades y labores que acordes, con la política general del Estado y en concordancia con el ordenamiento jurídico vigente, se realicen con la finalidad de satisfacer las necesidades individuales y colectivas de la población, en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar.

Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad

Artículo 5.

El Estado y la sociedad son corresponsables en materia de seguridad y defensa integral de la Nación, y las distintas actividades que realicen en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar, estarán dirigidas a garantizar la satisfacción de los intereses y objetivos nacionales plasmados en la Constitución y las leyes.

Alcance de la seguridad y defensa integral

Artículo 6.

El alcance de la seguridad y defensa integral está circunscrito a lo establecido en la Constitución y las leyes de la República, en los tratados, pactos y convenciones internacionales, no viciados de nulidad, que sean suscritos y ratificados por la República, y en aquellos espacios donde estén localizados nuestros intereses vitales.

Ámbito de aplicación de la ley

Artículo 7.

Las disposiciones de la presente Ley serán de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas venezolanas, bien sean de derecho público o privado, cualquiera sea el lugar donde se encuentren, y para las personas naturales o jurídicas extranjeras, residentes o transeúntes en el espacio geográfico nacional con las excepciones que determinen las leyes respectivas.

TÍTULO II

DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA INTEGRAL DE LA NACIÓN

Capítulo I

De la Seguridad de la Nación

Pluralidad política y participación ciudadana

Artículo 8.

El Estado debe fortalecer, a través de sus órganos gubernamentales, la institucionalidad democrática sobre la base de la pluralidad política y la libre participación ciudadana en los asuntos públicos, por medio de los mecanismos establecidos en la Constitución y las leyes, apoyándose en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública y en el principio de corresponsabilidad que rige la seguridad de la Nación.

La familia

Artículo 9.

La familia será protegida como unidad insustituible en el desarrollo y formación ntegral del individuo, a través de políticas que garanticen el derecho a la vida y los servicios básicos, vivienda, salud, asistencia y previsión social, trabajo, educación, cultura, deporte, ciencia y tecnología, seguridad ciudadana y alimentaria, en armonía con los intereses nacionales, dirigidos a fortalecer y preservar la calidad de vida de venezolanos y venezolanas.

Patrimonio cultural

Artículo 10.

El patrimonio cultural, material e inmaterial, será desarrollado y protegido mediante un sistema educativo y de difusión del mismo, entendido éste como manifestación de la actividad humana que por sus valores sirven de testimonio y fuente de conocimiento, esencial para la preservación de la cultura, tradición e identidad nacional.

Pueblos indígenas

Artículo 11.

Los pueblos indígenas como parte integrante del pueblo venezolano, único, soberano e indivisible, participarán activamente en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de seguridad, defensa y desarrollo integral de la Nación.

La diversidad biológica, los recursos genéticos y otros recursos naturales

Artículo 12.

La diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y las demás áreas de importancia ecológica serán conservadas, resguardadas y protegidas como patrimonio vital de la Nación, garantizándose a las generaciones futuras el uso y disfrute de una vida y ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado.

Genoma Humano

Artículo 13.

El Estado se reserva el derecho de supervisión y control a toda actividad científica destinada a realizar investigaciones con el material genético de los seres humanos, las cuales deberán realizarse dentro de los límites establecidos en la Constitución y las leyes nacionales, tratados, convenios y acuerdos internacionales vigentes y no viciados de nulidad suscritos por la República.

Riesgos tecnológicos y científicos

Artículo 14. El conocimiento, la ciencia y la tecnología son recursos estratégicos para lograr el desarrollo sustentable, productivo y sostenible de nuestras generaciones. El Estado tiene la obligación de vigilar que las actividades tecnológicas y científicas que se realicen en el país no representen riesgo para la seguridad de la Nación.

Capítulo II

De la Defensa Integral de la Nación

Dimensión de la defensa integral de la Nación

Artículo 15.

La Defensa Integral de la Nación abarca el territorio y demás espacios geográficos de la República, así como los ciudadanos y ciudadanas, y los extranjeros que se encuentren en él. Igualmente, contempla a los venezolanos y venezolanas, y bienes fuera del ámbito nacional, pertenecientes a la República.

Competencia de los poderes públicos

Artículo 16.

En materia de seguridad, defensa y desarrollo, se considera fundamental garantizar la definición y administración de políticas integrales, mediante la actuación articulada de los Poderes Públicos nacional, estadal y municipal, cuyos principios rectores serán la integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, a los fines de ejecutar dichas políticas en forma armónica en los distintos niveles e instancias del Poder Público.

Calidad de vida

Artículo 17.

La calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas es objetivo fundamental para el Estado venezolano, el cual conjuntamente con la iniciativa privada fomentará a nivel nacional, estadal y municipal, el desarrollo integral, sustentable, productivo y sostenible, a fin de garantizar la participación de la sociedad y así otorgar el mayor bienestar a la población.

Orden interno

Artículo 18.

El Estado garantiza la preservación del orden interno, entendido éste como el estado en el cual se administra justicia y se consolidan los valores y principios consagrados en la Constitución y las leyes, mediante las previsiones y acciones que aseguren el cumplimiento de los deberes y el disfrute de los derechos y garantías por parte de los ciudadanos y ciudadanas.

Política exterior

Artículo 19.

La política exterior del Estado venezolano es un elemento esencial y concordante con los planes de la República; su proyección ante la comunidad internacional está basada fundamentalmente en la autodeterminación, la solidaridad y cooperación entre los pueblos, promocionando y favoreciendo la integración en sintonía con el desarrollo integral de la Nación.

Fuerza Armada Nacional

Artículo 20. La Fuerza Armada Nacional constituye uno de los elementos fundamentales para la defensa integral de la Nación, organizada por el Estado para conducir su defensa militar en corresponsabilidad con la sociedad. Sus componentes, en sus respectivos ámbitos de acción, tienen como responsabilidad la planificación, ejecución y control de las operaciones militares, a los efectos de garantizar la independencia y soberanía de la Nación, asegurar la integridad del territorio y demás espacios geográficos de la República, así como la cooperación en el mantenimiento del orden interno. Las leyes determinarán la participación de la Fuerza Armada Nacional en el desarrollo integral de la Nación.

Desarrollo de la tecnología e industria militar

Artículo 21. El Estado promueve la iniciativa pública y privada en el desarrollo de la tecnología e industria militar, sin más limitaciones que las previstas en la Constitución y las leyes, con el objeto de fortalecer el poder nacional; a tales efectos, podrá establecer alianzas estratégicas con otros Estados y con empresas nacionales e internacionales.

Material de guerra y otras armas

Artículo 22.

El material de guerra y otras armas, municiones, explosivos y afines, serán reglamentadas y controladas por el Ejecutivo Nacional a través de la Fuerza Armada Nacional, de acuerdo con la ley respectiva y sus reglamentos.

Órganos de seguridad ciudadana

Artículo 23.

De acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes, el Ejecutivo Nacional organizará un cuerpo uniformado de policía nacional, un cuerpo de onvestigaciones científicas, penales y criminalísticas, un cuerpo de bomberos y una organización de protección civil que atenderá las emergencias y desastres, las cuales, sin menoscabo de las funciones específicas que se les asignen, deben trabajar coordinadamente a los fines de garantizar la preservación del orden interno.

Sistema de Protección Civil

Artículo 24.

El Sistema de Protección Civil se entenderá como una gestión social de riesgo en la cual actúan los distintos órganos del Poder Público a nivel nacional, estadal y municipal, con la participación de la sociedad, y se extiende desde la planificación del Estado hasta procesos específicos, con miras a la reducción de la vulnerabilidad ante los eventos de orden natural, técnico y social.

Gestión social de riesgo

Artículo 25.

La gestión social de riesgo comprende los objetivos, programas y acciones que dentro del proceso de planificación y desarrollo de la Nación, están orientadas a garantizar la calidad de vida de los ciudadanos y las ciudadanas, promoviendo el desenvolvimiento de los aspectos de prevención, preparación, mitigación, respuesta y recuperación ante eventos de orden natural, técnico y social que puedan afectar a la población, sus bienes y entorno, a nivel nacional, estadal y municipal.

Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia

Artículo 26.

El Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia se entenderá como el procesamiento del conjunto de actividades, informaciones y documentos que se produzcan en los sectores públicos y privados, en los ámbitos nacional e internacional, los cuales, por su carácter y repercusión, son de vital importancia a los fines de determinar las vulnerabilidades o fortalezas, tanto internas como externas, que afecten la seguridad de la Nación. La ley respectiva regulará lo atinente a su organización y funcionamiento.

Clasificación de actividades, información y documentos

Artículo 27.

Las actividades, informaciones y documentos derivados de la planificación y ejecución de actividades u operaciones concernientes a la seguridad y defensa de la Nación, obtenidas por el Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, serán agrupados, según la naturaleza de su contenido, en clasificados y no clasificados. Los clasificados se regirán por la ley respectiva, y los no clasificados serán de libre acceso.

Capítulo III

De la Movilización y la Requisición

Movilización

Artículo 28.

La movilización, a los fines de esta Ley, es el conjunto de previsiones y acciones preparatorias y ejecutivas destinadas a organizar el potencial existente y convertirlo en poder nacional, abarcando todos los sectores de la Nación tanto públicos como privados, para hacer más efectiva, armónica y oportuna la transición de una situación ordinaria a otra extraordinaria.

Origen legal de la movilización

Artículo 29. Decretado el estado de excepción, el Presidente o Presidenta de la República podrá ordenar la movilización total o parcial en cualquiera de los ámbitos que establece la Constitución y las leyes respectivas, en todo o en parte del territorio. La movilización de la Fuerza Armada Nacional se regirá por las disposiciones que sobre ella establezca la ley, sin que sea necesario decretar el estado de excepción. El reglamento respectivo dispondrá las medidas necesarias para la preparación, movilización, aplicación eficiente del poder nacional y desmovilización.

Autoridad encargada de la movilización

Artículo 30. El Presidente o Presidenta de la República es la máxima autoridad político-administrativa que dirige la movilización, y será asistido en esta actividad por el Consejo de Defensa de la Nación, los Ministerios y demás organismos involucrados.

Planes de movilización

Artículo 31.

Los Ministerios y otros organismos especializados, son los encargados de la elaboración y ejecución de los planes de movilización, de acuerdo con sus competencias y a las directrices emanadas del Presidente o Presidenta de la República. Los gastos a que dé lugar la movilización se consideran inherentes a la seguridad y defensa de la Nación. El Presidente o Presidenta de la República adoptará las medidas que crea conducentes para adecuar el presupuesto de gastos a las circunstancias de excepción, de conformidad con las leyes.

De los servicios públicos e industrias básicas del Estado

Artículo 32.

El Presidente o Presidenta de la República podrá disponer el empleo de la Fuerza Armada Nacional para coadyuvar en el control y funcionamiento de los servicios públicos o de las empresas básicas del Estado para la vida económico-social de la República. Igualmente, podrá ordenar que el personal de tales servicios o empresas quede sometido temporalmente al régimen militar, si se hubiere decretado el estado de excepción.

Requisiciones

Artículo 33.

Decretada la movilización, el Presidente o Presidenta de la República podrá ordenar la requisición de los bienes necesarios para la defensa nacional, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento respectivo.

TÍTULO III

CONSEJO DE DEFENSA DE LA NACIÓN

Capítulo I

Disposiciones Generales

Misión

Artículo 34.

El Consejo de Defensa de la Nación es el máximo órgano de consulta para la planificación y asesoramiento del Poder Público nacional, estadal y municipal, en los asuntos relacionados con la seguridad y defensa integral de la Nación, su soberanía y la integridad del territorio y demás espacios geográficos de la República, debiendo para ello, formular, recomendar y evaluar políticas y estrategias, así como otros asuntos relacionados con la materia que le sean sometidos a consulta por parte del Presidente o Presidenta de la República.

Integrantes

Artículo 35.

El Consejo de Defensa de la Nación contará con miembros permanentes y miembros no permanentes. Son miembros permanentes el Presidente o Presidenta de la República, quien ejercerá la Presidencia; el Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo, el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional, el Presidente o Presidenta del Tribunal Supremo de Justicia, el Presidente o Presidenta del Consejo Moral Republicano, y los Ministros o Ministras de los sectores de la defensa, la seguridad interior, las relaciones exteriores, la planificación y el ambiente. Los miembros no permanentes son de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente o Presidenta del Consejo, y su participación se considerará pertinente, cada vez que la problemática a consultar lo amerite. Los miembros no permanentes sólo tendrán derecho a voz y cumplirán las funciones que se les asignen en su nombramiento, mientras se encuentren en el ejercicio de sus actividades dentro del Consejo de Defensa de la Nación.

Secretaría General

Artículo 36.

El Consejo de Defensa de la Nación contará con una Secretaría General, organismo que cumplirá funciones permanentes como órgano de apoyo administrativo, técnico y de investigación.

Convocatoria

Artículo 37.

El Consejo de Defensa de la Nación se reunirá de manera ordinaria por lo menos dos veces al año y de manera extraordinaria, cuando las circunstancias lo justifiquen. La convocatoria estará a cargo del Presidente o Presidenta, la cual podrá realizar a través de la Secretaría General. El Reglamento establecerá todo lo referente a la convocatoria y el procedimiento a seguir en las reuniones respectivas.

Atribuciones del Consejo de Defensa de la Nación

Artículo 38.

El Consejo de Defensa de la Nación tendrá las siguientes atribuciones:

1. Asesorar al Poder Público en la elaboración de los planes de seguridad, desarrollo y defensa integral, en los diversos ámbitos de la vida nacional.

2.Formular la política de seguridad, en armonía con los intereses y objetivos de la Nación para garantizar los fines supremos del Estado.

3. Elaborar el concepto estratégico de la Nación, teniendo como base vinculante el contenido de los principios fundamentales consagrados en la Constitución y las leyes de la República, con un avance progresivo que atienda la coyuntura y en sintonía con los intereses nacionales.
4. Actualizar cuando se requiera el concepto estratégico de la Nación y sugerir lineamientos al Poder Público para la elaboración y ejecución de los planes que de él se deriven.
5. Constituir Comités de Trabajo Interinstitucionales y de Emergencia, los cuales estarán integrados por representantes de los distintos organismos involucrados en la problemática objeto de análisis y por otros expertos que se consideren necesarios. Las funciones de estos Comités serán establecidas en el Reglamento de esta Ley.
6. Fomentar la participación activa y permanente del Poder Público y de la sociedad, en los asuntos relacionados con la seguridad de la Nación.
7. Requerir de las personas naturales o jurídicas de carácter público y privado los datos, estadísticas e informaciones relacionados con la seguridad de la Nación, así como su necesario apoyo.
8. Asegurar que los sistemas de inteligencia, protección civil y demás organismos de seguridad ciudadana del Estado e instituciones afines, remitan los datos, informaciones y estadísticas relacionadas con la seguridad de la Nación.
9. Proponer al Presidente o Presidenta de la República intervenir aquellos órganos de seguridad del Estado, en cualquiera de sus niveles y espacios cuando las circunstancias lo ameriten.
10. Aprobar directivas para colaborar con la movilización y desmovilización total o parcial, en los diversos ámbitos.
11. Asegurar que los integrantes del Sistema de Protección Civil en sus diferentes niveles, programen y coordinen con el órgano respectivo, los recursos públicos y privados necesarios, a fin de prevenir, mitigar, dar respuestas y recuperar los daños ocasionados por eventos de origen natural, técnico y social, que obligatoriamente requieran del apoyo de las estructuras políticas, técnicas, sociales y económicas del Estado.
12. 1 Fomentar la formación de equipos multidisciplinarios especializados en seguridad y defensa, del sector público y privado.
13. Dictar el reglamento para su organización y funcionamiento.
14. Otras que sean decididas en el seno del Consejo, al menos por las dos terceras partes de sus miembros permanentes.

Capítulo II

De los Miembros Permanentes Del Consejo de Defensa de la

Nación

Atribuciones

Artículo 39.

Los miembros permanentes del Consejo de Defensa de la Nación tienen las siguientes atribuciones:

1. Acudir a la convocatoria del Presidente o Presidenta del Consejo.
2. Solicitar ante el Presidente o Presidenta del Consejo la convocatoria del mismo.
3. Derecho a voz y voto en las deliberaciones del Consejo de Defensa de la Nación.
4. Aportar toda la información y las recomendaciones necesarias para apoyar el proceso de decisiones.
5. Formar parte de los Comités de Trabajo Interinstitucionales y de Emergencia, o designar sus representantes, cuando sean requeridos.
6. Evaluar y analizar las propuestas presentadas por el Presidente o Presidenta

del Consejo y emitir recomendaciones.

7. Proponer políticas de seguridad y defensa, así como las medidas para realizar los planes propuestos.
8. Las demás que señalen la Constitución, leyes de la República y el Reglamento de esta Ley.

Capítulo III

Del Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la

Nación

Artículo 40.

El Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

1. Presidir el Consejo de Defensa de la Nación.
2. Convocar al Consejo de Defensa de la Nación por propia iniciativa o respondiendo a la solicitud de uno o más miembros permanentes del Consejo.
3. Nombramiento y remoción del Secretario o Secretaria General del Consejo.
4. Dirigir y coordinar las sesiones de trabajo del Consejo.
5. Solicitar opinión sobre las políticas, estrategias y demás asuntos que orienten la acción de gobierno en materia de seguridad y defensa integral.
6. Solicitar de las autoridades nacionales, estadales, distritales y municipales la

colaboración necesaria para atender los requerimientos del Consejo de

Defensa de la Nación, a fin de cumplir con la misión encomendada.

7. Presentar ante el Consejo de Ministros, para su conocimiento y deliberación, los asuntos discutidos en el seno del Consejo de Defensa de la Nación y que se corresponden con sus atribuciones como Presidente o Presidenta de la República.
8. Las demás que le sean asignadas por el Consejo de Defensa de la Nación, a los fines de facilitar su desempeño como Presidente o Presidenta del referido Consejo.

Capítulo IV

De la Secretaría General del Consejo de Defensa de la Nación

Secretario o Secretaria

Artículo 41.

La Secretaría General estará a cargo de un Secretario o Secretaria quien será de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación. Los requisitos del cargo serán establecidos en el Reglamento de esta Ley.

De las atribuciones del Secretario o Secretaria General

Artículo 42.

El Secretario o Secretaria General del Consejo de Defensa de la Nación tiene las siguientes funciones:

1. Asistir a las reuniones ordinarias o extraordinarias del Consejo de Defensa de la Nación.
2. Levantar las actas de las reuniones del Consejo de Defensa de la Nación.
3. Mantener informado al Presidente y demás miembros del Consejo de las actividades técnicas, administrativas y de investigación que se realicen en la Secretaría.

4 Aistir al Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación en la dirección y coordinación de las reuniones o sesiones de trabajo de dicho Consejo

5. 5. Apoyar, con el personal profesional especializado y técnico bajo su dirección y supervisión, el trabajo del Consejo de Defensa de la Nación y de los diferentes Comités que se constituyan.
6. Realizar seguimiento a las decisiones que se tomen en el Consejo y en los diferentes Comités que se constituyan.
7. Supervisar el funcionamiento de los sistemas automatizados para el manejo de la información requerida por el Consejo de Defensa de la Nación.
8. Velar por el cumplimiento de los requerimientos y solicitudes que realice el Consejo de Defensa de la Nación a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, de la información y documentación relacionada con la seguridad y defensa integral de la Nación necesaria para el cumplimiento de la misión del Consejo.
9. Dictar su Reglamento Interno, previa aprobación del Consejo de Defensa de la Nacióny preparar los manuales que sean requeridos para su funcionamiento. 10. Las demás que por su naturaleza le correspondan.

Organización

Artículo 43. La Secretaría General del Consejo de Defensa de la Nación estará integrada por los Comités Coordinadores, el Centro de Evaluación Estratégica, el Centro de Políticas y Estrategias, y una oficina administrativa que apoye su funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley y en su respectivo Reglamento Interno.

Comités Coordinadores

Artículo 44.

Los Comités Coordinadores son los encargados de analizar la información para elaborar los planes, estudios e investigaciones que requieran los Comités de Trabajo, Interinstitucionales y de Emergencia, y están conformados por personal profesional civil y/o militar.

Centro de Evaluación Estratégica

Artículo 45.

El Centro de Evaluación Estratégica es el encargado de realizar el seguimiento y evaluación continua de la situación para producir oportunamente las alertas necesarias; teniendo bajo su responsabilidad la operación de la Sala de Situación del Presidente o Presidenta de la República.

Centro de Políticas y Estrategias

Artículo 46.

El Centro de Políticas y Estrategias es el encargado de proponer al Consejo de Defensa de la Nación a través de los Comités de Trabajo Interinstitucionales y Comités de Emergencia, políticas y estrategias para la solución de los problemas relacionados con la seguridad y defensa integral.

TÍTULO IV

DE LAS ZONAS DE SEGURIDAD

Capítulo I

Definición y Clasificación

Zonas de Seguridad

Artículo 47. Se entiende por Zonas de Seguridad, los espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazas internas o externas. El Reglamento respectivo regulará todo lo referente a la materia.

Clasificación de las Zonas de Seguridad

Artículo 48.

El Ejecutivo Nacional, oída la opinión del Consejo de Defensa de la Nación, podrá declarar Zonas de Seguridad, los espacios geográficos del territorio nacional señalados a continuación:

1. Una Zona de Seguridad Fronteriza.
2. Una zona adyacente a la orilla del mar, de los lagos, de las islas y ríos navegables.
3. Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.
4. Las zonas que circundan las instalaciones militares y públicas, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.
5. El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.
6. Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuática de primer orden.
7. Cualquier otra zona de Seguridad que se considere necesaria para la seguridad y defensa de la Nación.

Zona de Seguridad Fronteriza

Artículo 49.

A los efectos de esta Ley, se entiende por Zona de Seguridad Fronteriza, un área delimitada que comprende una franja de seguridad de fronteras, así como una extensión variable del territorio nacional, adyacente al límite políticoterritorial de la República, sujeta a regulación especial que estimule el desarrollo integral, con la finalidad de resguardar las fronteras y controlar la presencia y actividades de personas nacionales y extranjeras, quienes desde esos espacios geográficos, pudieran representar potenciales amenazas que afecten la integridad territorial y por ende la seguridad de la Nación.

Declaración de utilidad pública

Artículo 50.

El Ejecutivo Nacional, previa opinión del Consejo de Defensa de la Nación, por vía reglamentaria podrá declarar de utilidad pública, a los fines de la presente Ley, los espacios geográficos que comprenden las Zonas de Seguridad, fijando la extensión de los mismos, en su totalidad o por sectores, pudiendo modificarlas cuando las circunstancias lo requieran y ejercer su control, regulando la presencia y actividad de personas nacionales y extranjeras, naturales y jurídicas en dichas áreas.

De la restitución

Artículo 51.

Los corredores viales terrestres, aéreos o acuáticos que dan acceso a las instalaciones que estén declaradas Zonas de Seguridad, no podrán ser obstruidos. En caso de presentarse esta situación, los responsables serán sancionados de acuerdo con lo establecido por las leyes y reglamentos que rigen la materia, estando obligadas las autoridades competentes a restituir de inmediato el libre acceso.

Del régimen especial de las Zonas de Seguridad

Artículo 52.

Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal vigente.

TITULO V

DE LAS SANCIONES Y PENAS

Aplicación de sanciones

Artículo 53. Quedan obligadas todas las personas residentes o transeúntes en el territorio nacional a atender los requerimientos que le hicieren los organismos del Estado en aquellos asuntos relacionados con la seguridad y defensa de la Nación; su incumplimiento acarreará la aplicación de sanciones civiles, penales, administrativas y pecuniarias de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento legal vigente.

Obligación de suministrar datos o información

Artículo 54.

Las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, así como los funcionarios públicos que tengan la obligación de suministrar los datos e informaciones a que se refiere la presente Ley y se negaren a ello, o que las dieren falsas, serán penados con prisión de dos (2) a cuatro (4) años, en el caso de los particulares; y de cuatro (4) a seis (6) años, en el caso de los funcionarios públicos.

Reserva de divulgación o suministro de datos o información

Artículo 55.

Todos aquellos funcionarios o funcionarias que presten servicio en cualquiera de los órganos del Poder Público o cualquier institución del Estado y divulguen o suministren datos o informaciones a cualquier particular o a otro Estado, comprometiendo la seguridad y defensa de la Nación, serán penados con prisión de cinco (5) a diez (10) años.

Incumplimiento al régimen especial de las zonas de seguridad

Artículo 56.

Cualquiera que organice, sostenga o instigue a la realización de actividades dentro de las zonas de seguridad, que estén dirigidas a perturbar o afectar la organización y funcionamiento de las instalaciones militares, de los servicios públicos, industrias y empresas básicas, o la vida económico social del país, será penado con prisión de cinco (5) a diez (10) años.

TÍTULO VI

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES

Capítulo I

Disposiciones Transitorias

Actualización de datos y registros

Artículo 57.

Las autoridades nacionales, estadales y municipales o aquellas que tengan dentro de sus funciones el registro y control de las personas, bienes y actividades que se encuentran dentro de las zonas de seguridad establecidas en esta Ley, tendrán la obligación de actualizar y suministrar dichos datos e informaciones en un lapso no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la presente Ley, a los fines de su remisión al Ejecutivo Nacional. El Consejo de Defensa de la Nación está obligado a la creación de un registro nacional de las zonas de seguridad, a los fines de servir de resguardo de los datos e informaciones que permitan el seguimiento, control y supervisión de las personas, bienes y actividades que se encuentren en las mismas, por parte del Estado a través de sus órganos competentes.

Vigencia de normativas

Artículo 58.

Las leyes y reglamentos que regulan los procedimientos para la declaratoria de las zonas de seguridad y el control de los bienes, personas y actividades que ahí se encuentran, se mantendrán vigentes siempre que no colidan con la presente Ley, hasta la promulgación del reglamento respectivo.

Capítulo II

Disposiciones Finales

Reglamentación de la ley

Artículo 59.

El Ejecutivo Nacional deberá dictar los reglamentos que determina la presente Ley, dentro de los seis (6) meses siguientes a su promulgación.

De las sanciones penales

Artículo 60.

El régimen sancionatorio previsto en la presente Ley continuará en vigencia hasta tanto no sean contempladas las sanciones respectivas en el Código Penal o en el Código Orgánico de Justicia Militar, según sea el caso

Derogatoria

Artículo 61.

Queda derogada la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.899, Extraordinario, de fecha 26 de agosto de 1976; así mismo, quedan derogadas todas las normas que en cuanto a la Seguridad de la Nación colindan con la presente Ley.

Entrada en vigencia

Artículo 62.

Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas, a los veintiocho días del mes de noviembre de dos mil dos. Año 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

WILLIAN LARA

Presidente

RAFAEL SIMÓN JIMÉNEZ

Primer Vicepresidente

NOELÍ POCATERRA

Segunda Vicepresidenta

EUSTOQUIO CONTRERAS

Secretario

ZULMA TORRES DE MELO

Subsecretaria

1.- Introducción.  

El presente trabajo tiene por objeto estudiar si el nuevo mecanismo de desviación de la competencia previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Administración Pública, conocido como encomienda de gestión[1], puede ser utilizado por los órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal para encargar a otros órganos o entes públicos distintos la sustanciación de sus procedimientos licitatorios.  

Dicho análisis responde a las dudas  que han surgido en el ámbito de la Administración Pública desde la última reforma de la Ley de Licitaciones efectuada el pasado 13 de noviembre de 2001[2], en la cual se eliminó el artículo 50 de la Ley de 2000 que establecía expresamente la posibilidad de que los entes administrativos sujetos a la aplicación de la referida ley pudieran  «…celebrar convenios o contratos con otras instituciones públicas o entidades privadas, para que éstas ejecuten en nombre y por cuenta de aquellos, los procedimientos previstos en esta Ley.  En todo caso, los procedimientos se regirán por las disposiciones de ésta y el acto de otorgamiento de la buena pro deberá necesariamente ser dictado por la instancia competente del ente contratante…».

Se trataba, en efecto, de un mecanismo práctico mediante del cual los entes sujetos al ámbito de aplicación de la Ley de Licitaciones podían encomendar a otros entes públicos o privados, a través de un simple convenio de cooperación, la sustanciación de procedimientos licitatorios; sin que ello implicara la transferencia de la titularidad de la competencia, pues expresamente aclaraba la norma que los procedimientos eran sustanciados «en nombre y por cuenta de aquellos».   

Debe tenerse en cuenta que el empleo de ese mecanismo ha sido utilizado con especial interés en el ámbito de las empresas del Estado, en el cual, por razones de eficiencia y reducción de costos operativos, podían encargarse a un ente especializado la sustanciación de todos los procedimientos licitatorios.   Así, por ejemplo, en el sector petrolero y en la industria básica de Guayana,  existen empresas especializadas (BARIVEN y C.V.G Internacional) que llevan a cabo los procedimientos licitatorios de todas las empresa que conforman esos sectores industriales para la compra en el exterior de  bienes y servicios[3].

Ahora bien, ante la modificación de la Ley de Licitaciones de 2000,  ha surgido la duda acerca de la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública Central o Descentralizada puedan encomendar a otros órganos o entes públicos, por razones de eficacia y celeridad administrativa, la sustanciación de sus procedimientos licitatorios a través de la encomienda de gestión.  

Por tales motivos, nos proponemos estudiar en el presente trabajo las características fundamentales y el alcance de la nueva figura jurídica conocida como encomienda de gestión,  a los fines de determinar sí dicho   mecanismo puede emplearse para resolver el problema antes expuesto,  teniendo en cuenta que la referida figura jurídica tiene como principal característica la no transferencia de la titularidad de la competencia, tal y como ocurría con el citado artículo 50 de la Ley de Licitaciones de 2000.

2.-  Nociones Generales sobre la encomienda de gestión prevista en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Administración Pública

2.1.- Definición   

El principio general en materia de competencias administrativas es el de obligatoriedad e irrenunciabilidad a su ejercicio. Sin embargo, diversas razones (i.e.. celeridad, eficacia, descongestión de las funciones del órgano superior, asignación de competencias a órganos especializados) justifican el empleo de mecanismos extraordinarios de modificación o desviación de la competencia, entre los que destacan las figuras de descentralización, desconcentración, delegación, encomienda de gestión y avocación.  

Estas figuras han sido recogidas de manera expresa en la nueva  Ley Orgánica de Administración Pública (en adelante, “LOAP”), incorporándose  -de manera novedosa- al ordenamiento jurídico venezolano el mecanismo de desviación conocido como  «encomienda de gestión».

La encomienda de gestión – Casinelli Muñoz- es un mecanismo de desviación de la competencia que tiene por finalidad la descongestión de la labor de los órganos y entes de la Administración a fin de que éstos puedan seleccionar los asuntos más importantes y deje que los rutinarios o de forma sean decididos por el órgano encomendado, en la medida en que resulte necesario o conveniente según las circunstancias, para garantizar la mayor celeridad y eficacia en la actuación de los órganos y entes administrativos[4].

Así, los artículos 39 y 40 de la LOAP establecen expresamente lo siguiente:

«Artículo 39.- En  la Administración Pública Nacional, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios, los órganos de adscripción podrán encomendar total o parcialmente, la realización de actividades de carácter material o técnico de determinadas competencias a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos para su desempeño, de conformidad con las formalidades que determina la presente Ley y su Reglamento.

La encomienda de gestión no supone gestión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de la encomienda.

Artículo 40.-  Cuando la encomienda se establezca entre órganos de las administraciones de distintos niveles territoriales o entre entes públicos, se adoptara mediante convenio cuya eficacia quedará supeditada a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, o en el medio de publicación equivalente estadal o municipal.»

Esta nueva figura jurídica[5] fue recogida por el legislador, inspirado en la normativa española (Ley Española 30-1992 de 26 de noviembre “Del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), con la evidente intención de agilizar y conceder mayor eficacia al ejercicio de actividades de carácter material y técnico de determinadas competencias de los órganos administrativos, cuando por razones de especialidad, o por falta de recursos técnicos resulte más conveniente encomendar su realización a otro ente distinto.

1.2.- Alcance de la figura

De las normas anteriormente transcritas se desprenden una serie de características particulares de la figura de encomienda de gestión, las cuales nos permitirán determinar con claridad el alcance de ese mecanismo de desviación de la competencia. Éstas pueden resumirse de la siguiente manera:

a.- Desde el punto de vista sustantivo, la encomienda de gestión sólo puede tener como objeto la realización de actividades de carácter material o técnico, y además, ello debe operar por razones de eficiencia o cuando no se posean los medios técnicos para su desempeño.  

Es decir que se trata de una mecanismo de desviación de la competencia de carácter restringido, el cual sólo procede frente a actividades de condiciones específicas (materiales y técnicas), excluyéndose en ese sentido a las competencias que no tengan tales características[6].

Será entonces la naturaleza de acto material o técnico, como veremos más adelante,  la condición necesaria para justificar la procedencia de la encomienda de gestión.  No se puede, por tanto, utilizar esta figura para encomendar a otros órganos administrativos el ejercicio de competencias que deben concretarse a través de actos jurídicos –por contraposición a los materiales y técnicos- dirigidos a crear, modificar o extinguir determinadas relaciones jurídicas bien en el seno de la propia Administración o frente a los particulares (v.gr. otorgamiento de autorizaciones, imposición de sanciones).

La verificación de esta primera característica resulta imprescindible, por lo que le corresponde al órgano o ente encomendante demostrar que la utilización de este mecanismo tiene por objetivo la realización de una determinada «actividad material o técnica por razones de eficacia, o por que no se cuenta con los medios técnicos para ello»[7]. Cabe destacar que de acuerdo a la redacción de la norma las condiciones antes explicadas no son de carácter concurrente,  pues se utiliza la conjunción disyuntiva “o” la cual denota alternativa entre los dos supuesto, pudiendo utilizarse la figura cuando al menos uno de ellos se verifique.  

b.- También desde el punto de vista sustantivo, la encomienda de gestión, según lo prevé el aparte único del artículo 39, no supone la pérdida de la titularidad de la competencia, ni los elementos sustantivos de su ejercicio, advirtiéndose expresamente que la responsabilidad de los actos que realice el encomendado recae sobre el órgano o ente encomendante.

Además, se prevé que el encomendante deberá dictar todas las resoluciones jurídicas que sean necesarias para servir de soporte a la actividad material o técnica encomendada, o en el cual se concrete dicha actividad.

 De esta forma, las actividades que realice el órgano o ente encomendado deberán desarrollarse en el marco de las normas  que ha establecido previamente el encomendante, constituyéndose de esa forma una suerte de límite jurídico al ejercicio de las competencias encomendadas.  Tal obligación ratifica igualmente el estricto carácter material o técnico de las actividades que se encomiendan, ya que todos los actos jurídicos relacionados con dichas competencias serán dictados única y exclusivamente por  el sujeto encomendante.

c.- Desde el punto de vista subjetivo u orgánico, la encomienda de gestión procede, en principio, entre los órganos de la Administración Pública Nacional,  Estadal y Municipal respecto a sus entes descentralizados funcionalmente (Institutos Autónomos, Empresas, Asociaciones, o Fundaciones)[8].

Sin embargo, del artículo 40 de la LOAP se desprende que la encomienda de gestión opera también entre administraciones de distintos niveles territoriales (i.e. Ejecutivo Nacional-Alcaldías)  o entre diferentes entes públicos, lo cual implica la posibilidad de que dos personas jurídicas públicas puedan utilizar este mecanismo de desviación de competencia (i.e. Instituto Autónomo – Empresa Pública; Empresa Pública-Empresa Pública).  

De otra parte, debe tomarse en cuenta que –al igual que en la legislación española- la redacción del artículo 39 excluye cualquier posibilidad de encomendar las competencias a personas naturales o jurídicas de carácter privado.  Ello así desde que la posibilidad de que un órgano administrativo encomiende a un ente privado la realización de determinadas actividades podría convertirse en un mecanismo para eludir la aplicación de las normas de licitaciones, que rigen la forma de contratación de la Administración Pública con los particulares[9].

d.-  Desde el punto de vista formal, la encomienda de gestión requiere del cumplimiento de una serie de formalidades para que adquiera eficacia el acto de encomienda.

En ese sentido, el artículo 40 de la LOAP exige que cuando la encomienda opere entre órganos de distintas administraciones territoriales, o entre entes públicos,  debe celebrarse un convenio que será publicado en Gaceta Oficial o en el correspondiente medio de publicación equivalente estadal o municipal.   De allí que para la doctrina española –González Pérez- la encomienda de gestión «…da lugar a la constitución de una relación jurídica pública entre órganos u organizaciones personificadas de derecho público, pertenecientes a la misma o a la distinta Administración pública»[10]  

Para algunos autores –Peña Solis-  esta exigencia no sólo debe cumplirse en los casos antes explicados, sino también cuando la encomienda se produce entre el órgano de adscripción y el correspondiente ente  descentralizado funcionalmente, ya que ello supone también una encomienda entre entes públicos  «…pues no debe olvidarse que el órgano de adscripción lo es de un ente público, bien la República, los Estados y Municipios, y el órgano encomendado también lo es de otro ente público (el descentralizado funcionalmente)»[11].

Además de lo anterior, el artículo 42 exige que el acto contentivo de la encomienda debe ser motivado, identificar los órganos o entes entre los que opera la gestión, y la fecha de inicio de su vigencia[12].   Si en dicho acto no se señala la fecha de inicio de vigencia de la encomienda, se entenderá que ésta comienza desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o en el medio de publicación estadal, o municipal.

En conclusión, la encomienda de gestión es un nuevo mecanismo de desviación de la competencia previsto en el artículo 39 de la LOA, conforme al cual los órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal pueden encomendarse entre ellos; o a sus entes descentralizados funcionalmente; o éstos entre si, el ejercicio de actividades de carácter material o técnico de determinadas competencias, por razones de eficiencia o cuando no cuenten con los medios técnicos suficientes para su ejercicio, previo cumplimiento de las formalidades establecidas en la ley.  El empleo de este mecanismo no implica la transferencia de la competencia, y el ente encomendante debe dictar los actos y resoluciones jurídicas que sean necesarias para se concrete la actividad material o técnica que se ha encomendado.

3.- Naturaleza de los actos dictados en los procedimientos licitatorios

Una vez analizado el alcance y finalidad de la encomienda de gestión, y al haberse determinado que dicha figura jurídica únicamente puede emplearse  a los fines de encargar la ejecución de actos materiales y técnicos, debe examinarse la naturaleza de los actos que componen el procedimiento licitatorio, a los fines de determinar la posibilidad o no de utilizar ese mecanismo de desviación de competencia para encomendar la sustanciación de procedimientos licitatorios.   

A tales efectos, conviene analizar en primer lugar la distinción general entre actos jurídicos y materiales, para luego examinar dentro de qué categoría pueden clasificarse los actos que componen el procedimiento licitatorio. 

3.1.- Distinción entre actos jurídicos y actos materiales

Entre las clasificaciones tradicionales de las formas de manifestación de la actividad administrativa, la doctrina ha estudiado con especial interés la actividad jurídica y actividad material, entendiéndose por la primera aquella que incide sobre la esfera jurídica de los administrados, creando, modificando o extinguiendo sus derechos y deberes; y la segunda, de manera residual, es concebida como todo lo que resta del actuar administrativo que carece de dicha fuerza[13].

La teoría del acto jurídico -por contraposición a la actuación material- fue desarrollada a principios de siglo por el maestro francés Gastón Jéze, quien explica que estos actos constituyen «…manifestaciones de voluntad de individuos –gobernantes, agentes públicos, simples particulares- en ejercicio de un poder legal y con la finalidad de producir efecto jurídico.  Este efecto consiste en crear una situación jurídica, investir a un individuo de dicha situación o legalizar una situación jurídica preexistente»[14].

En ese orden de ideas, el citado autor clasifica los actos jurídicos de la siguiente manera:

a.- Actos creadores de situación jurídica general, dentro de estos actos se encuadra el acto legislativo o reglamentario, conforme al cual se organiza, o se crea un situación jurídica general, impersonal, objetiva.  Este tipo de actos contienen simplemente normas jurídicas que se concretarán posteriormente a través de un acto jurídico individual.

b.- Actos creadores de situación jurídica individual.  Son aquellos actos que inciden directamente en la esfera jurídica del individuo, y pueden manifestarse de dos maneras: unilateralmente y contractualmente.

c.- Actos que confieren a un individuo una situación jurídica general, un status.  

d.- Actos que legalizan o hacen constar una situación jurídica general, una situación jurídica individual o un hecho[15].

De las anterior explicación se desprende que la actividad jurídica de la Administración supone la concurrencia de tres ideas comunes: (i) todo acto jurídico es una manifestación de voluntad, que (ii) implica el ejercicio de una  competencia legal, y supone  (iii) la creación o modificación de una situación jurídica individual o general.  

Ahora bien, hoy en día, ampliada la noción de la actividad administrativa, el concepto de actos jurídico no sólo comprende aquellos dictados por la Administración que establezcan relaciones con los particulares, sino también cualquier manifestación de carácter interno –dirigido a establecer la organización del aparato administrativo o a regular los distintos procedimientos- que produzca una consecuencia jurídica.

Así,  la doctrina italiana –Fiorini- explica que «…Tan acto administrativo es aquel por el cual un órgano requiere un informe técnico, como el que aparece como acto definitivo o el acto inmediato para su ejecución.   Los actos administrativos cumplen cada uno la función que le atribuye el orden normativo en el desarrollo del proceso.  La circunstancia de que algunos de ellos no establezcan relaciones con los administrados no significa que no sean manifestaciones con consecuencias jurídicas.  No puede concebirse que sólo son actos jurídicos los que crean relaciones exteriores.  No son solamente consecuencias jurídicas los que crean relaciones exteriores.»[16]

De modo que los actos jurídicos dictados por la Administración Pública son aquellos que constituyen una manifestación de voluntad de un órgano administrativo, en ejercicio de una competencia legalmente atribuida, que produce consecuencias jurídicas generales o individuales, bien en el ámbito interno de la organización administrativa o frente  a los particulares.  

Sin embargo, frente a esa forma de manifestación de la actividad, se ha explicado que la Administración Pública también puede realizar actos u hechos materiales, casos en los cuales no existe una manifestación de voluntad, ni la intención de producir efectos jurídicos.   De esa forma la actividad material de la Administración Pública es explicada en sentido  residual, como toda forma de expresión  que no implique el ejercicio de una manifestación de voluntad y que no sea capaz de producir efecto jurídico alguno, bien en su propio seno o frente a los particulares.

Así, Jéze  señala que el acto material «..no es un nunca, desde el punto de vista de la técnica jurídica, más que la condición de aplicación a un individuo de un “status” legal, o la condición para el ejercicio de un poder legal.  Pero jamás un hecho, un acto material, crea una situación jurídica cualquiera».

De igual modo, Zanobini distingue como supuestos de actividades que no producen efectos jurídicos y que pueden considerarse actos materiales, las siguientes:

– Actividad meramente de hecho y jurídicamente irrelevante, como las audiencias de los ministros, manifiestos para exhortar a ciertas celebraciones, etc.

– Actividad material, técnica e intelectual, a través de las que se desarrollan ciertos servicios como transportes, comunicaciones, educación, asistencia sanitaria, etc.

– Actividad materiales que son simple  ejecución de actos previos.   

Vitta, por su parte, sostiene que en la actividad material de la Administración «debe incluirse la actividad técnica y lo intelectual que son a veces indiferentes para el derecho, y tal sucede con el funcionario que dirige la construcción de una carretera, el médico del hospital que atiende a un enfermo, el docente que imparte la lección»[17].  En ese sentido, la actividad técnica es también una manifestación de la actividad administrativa, que al igual que la material  no produce consecuencias jurídicas, «..ni se rige por normas jurídicas sino por criterios o pautas de conductas propias de una profesión, una técnica o un arte…»[18]   

De acuerdo a lo anterior, las actuaciones materiales  de la Administración pueden ser explicadas como aquel conjunto de actos cuya ejecución no implica la  producción de un efecto jurídico, sino simplemente el desarrollo de un quehacer administrativo que puede concretarse a través de medios físicos y reales.    Tales actuaciones pueden tener diversos fines, como por ejemplo la asistencia o complementación para el desarrollo de un determinada actividad, la prestación de un servicio, o la ejecución de actos jurídicos previamente dictados.  En los casos en que el desarrollo de esa actividad comprenda el ejercicio de conocimientos técnicos o profesionales especiales, estaremos en presencia de actividades técnicas, que como dijimos, se encuentran comprendidas en el concepto general de actividades materiales de la Administración.

Como ejemplos de actividades materiales o técnicas  que comúnmente requiere la Administración pueden citarse: el correo, la asistencia técnica y sanitaria de instalaciones administrativas o industriales, recolección de basura, extinción de incendios, adiestramiento técnico y profesional, entre otros[19].  Asimismo, pueden incorporarse dentro de esta categoría  aquellas actuaciones necesarias para la ejecución de actos jurídicos previamente dictados, como son las prácticas de notificaciones, la ejecución de multas administrativas, o la recaudación de tributos.[20]  

A los fines que nos ocupan, las actividades de esa naturaleza son  las que pueden encargarse a través de la figura de la encomienda de gestión  prevista en el artículo 39 de la LOAP, y no aquellas que de algún modo impliquen la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas, bien dentro de la propia organización administrativa o frente a los particulares.  

3.2.- ¿Los actos que componen el procedimiento licitatorio son actos jurídicos o materiales?

Las licitaciones públicas –en cualquiera de sus modalidades-  pueden  definirse como un procedimiento administrativo que deben realizar los órganos administrativos para la selección de sus contratistas, previo cumplimiento de los requisitos y formalidades establecidos en la Ley de Licitaciones, su Reglamento y el pliego de condiciones inherente a cada contratación.   

En ese orden de ideas, el procedimiento licitatorio es concebido como un procedimiento de carácter complejo en el cual se producen una serie de actos que  se desarrolla en distintas fases:  una  previa e interna, destinada a la preparación del órgano administrativo; y una fase de formación de la voluntad, a través de la cual el ente contratante se relaciona con los particulares para examinar y evaluar las propuestas que éstos presenten, y escoger la que resulte más conveniente a sus intereses.   Específicamente, los actos esenciales de todo procedimiento licitatorio son los siguientes:

1. A)    Actos preparatorios  del procedimiento.

La Ley de Licitaciones requiere, a modo de requisitos previos al inicio del procedimiento, los siguientes actos:

i.- La elaboración de los pliegos de condiciones que regirán el procedimiento de selección de contratistas;

ii.- La autorización presupuestaria que respalde la ejecución del contrato (presupuesto base);

iii.- La autorización de la máxima autoridad del ente administrativo para dar inicio al procedimiento licitatorio.  

Estos actos previos o internos, si bien pueden comportar la ejecución de competencias materiales o técnicas por parte de la Administración Pública, no es menos cierto que en conjunto llegan a producir efectos jurídicos trascendentales a los fines  de la organización y preparación del ente contratante.  Son actuaciones de obligatorio cumplimiento por parte del ente administrativo que condicionan la validez de los actos subsiguientes. De allí que no pueda negarse la juridicidad que ellos revisten en el seno de la propia Administración.

En efecto, si bien el pliego de condiciones contiene comúnmente un conjunto de cláusulas que implican el desarrollo de una serie de competencias técnicas (cláusulas que rigen las condiciones técnicas, económicas y financieras), es lo cierto que  dicho instrumento  forma parte de la normativa positiva de la licitación, y como tal supone la tipificación de las normas que regirán  distintos ámbitos de la contratación administrativa[21].  De esa manera puede ser catalogado como un acto creador de situaciones jurídicas generales.

De igual manera, la elaboración del presupuesto base, es trascendental a los fines del inicio del procedimiento licitatorio, pues constituye la estimación previa del costo económico del contrato, y como tal cumple una función jurídica de gran utilidad para el ente contratante, pues:  i) Permite estimar la disponibilidad presupuestaria con la que debe contar el ente contratante para el otorgamiento de la buena pro; ii) permite determinar  el procedimiento licitatorio a seguir; y iii)  permite establecer criterios de referencia para la comparación y evaluación de ofertas, cuando así se haya establecido en los pliegos.  (Artículo 43).   

Por su parte, la  autorización de la máxima autoridad para dar inicio al procedimiento licitatorio constituye uno de los actos con mayor relevancia dentro del procedimiento licitatorio, pues es un acto jurídico formal de carácter previo, interno y esencial que demuestra el deseo de contratar por parte de la Administración y certifica que el ente contratante se encuentra en condiciones óptimas para celebrar el contrato.   

1. B)    Inicio del procedimiento (Llamado a Licitación)

El  llamado a licitación es el acto jurídico que exterioriza la voluntad contractual administrativa.  La convocatoria a la licitación constituye la decisión unilateral del ente público licitante por la que se decide la realización del contrato y se invita a los eventuales interesados en contratar a que formulen sus propuestas u ofertas.[22]  Este acto tiene como principales efectos jurídicos la iniciación de la fase sustancial del procedimiento licitatorio, y permite que  los particulares pueden hacerse parte en el procedimiento, y presenten sus ofertas.  Debe, además, llenar los requisitos mínimos que establece el artículo 68 de la Ley de Licitaciones.

1. C)  Acto de Recepción y apertura de sobres de la documentación y ofertas

El acto de recepción de la documentación y ofertas de los participantes de la licitación es un acto público y de carácter formal, que debe celebrarse a la fecha y hora estimada previamente en el llamado de la licitación. De la celebración del referido acto debe dejarse constancia en acta firmada por todos los participantes, y en él la Comisión de Licitaciones debe abrir los sobres contentivos de la documentación y dará lectura  de ellos, dejando constancia de su contenido en la referida acta, y de cualquier exposición que haga alguno de los oferentes.  (Artículo 58 y 59).

1. D)    Precalificación de los participantes

El proceso de precalificación es un examen previo que realiza el ente contratante a los fines de determinar si los participantes cumplen con las condiciones legales, técnicas y financieras necesarias para la celebración del contrato.  La precalificación de los participantes implica el ejercicio de las competencias asignadas al órgano administrativo a los fines de examinar si los participantes han cumplido con los requisitos exigidos en las condiciones de la licitación, lo cual se debe exteriorizar a través de un acto formal que debe ser notificado a los particulares, y que produce efectos jurídicos positivos para algunos (derecho a para presentar ofertas) o negativos para otros (descalificación del procedimiento)

1. E)   Evaluación de ofertas, y calificación

Este acto tiene como objetivo fundamental seleccionar al oferente cuya oferta cumpla con las especificaciones legales, comerciales, técnicas y económicas previstas en los pliegos de condiciones y, a su vez, sea la más conveniente a los intereses del ente contratante.  Para ello, el ente contratante debe cumplir los criterios y las formalidades establecidos en los pliegos de licitación, lo cual debe realizarse en diversas etapas esenciales, como son el examen, homologación y evaluación de ofertas.

Este proceso culmina con un informe técnico  elaborado por la autoridad administrativa encargada de la evaluación de las ofertas, a través de la cual se indica el participante que debe merecer la buena pro, y los oferentes que deben ser descalificados.  Esta decisión fundamentará la actuación del ente contratante quien en definitiva dictará el acto de otorgamiento de la buena pro.

1. F) Otorgamiento de la buena pro

 La adjudicación de la buena pro es el acto mediante el cual, la Administración, previo examen de las ofertas o propuestas presentadas, decide cual de ellas es la más conveniente a sus intereses, quedando con ello determinado el contratante para ese caso particular.  De esa forma,  se exterioriza de manera definitiva la voluntad de contratar por parte del ente contratante, lo cual implica la creación de  nuevas situaciones jurídicas tanto para la Administración Pública como para el oferente seleccionado, para quienes se generan una serie de derechos y obligaciones derivados del contrato licitado.  

De todo lo anterior se puede observar, que si bien la mayoría de los actos que componen el procedimiento licitatorio, constituyen actuaciones de mero trámite preparativas de la voluntad administrativa, son también expresiones -internas y externas- del órgano administrativo que producen efectos jurídicos, y que han sido dictadas conforme a las competencias establecidas en la ley.   

Se trata de una serie de actos que conforman un procedimiento  administrativo y que –según señala Fiorini-  «…en cuanto a su esencia, no respecto de su importancia, son también actos jurídicos…,.pues es el resultado cultural jurídico del quehacer de sus órganos, cualesquiera que éstos fueren, manifestando las consecuencias jurídicas establecidas previamente por las normas a través del proceso que se les ha asignado como poderes del Estado».[23]  

En ese sentido, consideramos que los actos que componen los procedimientos licitatorios, aún cuando en apariencia algunos pudieran confundirse con actuaciones materiales o técnicas de la Administración Pública (v.gr. recepción y apertura de sobre de documentación y ofertas; elaboración de cláusulas técnicas y económicas del pliego; elaboración del presupuesto base; evaluación de ofertas), siempre producen efectos jurídicos dentro de la actividad interna del ente contratante o frente a los participantes, y en conjunto, determinan la validez y eficacia de la manifestación de contratar del ente administrativo.    Ello  pone en evidencia el carácter eminentemente jurídico de tales actos, lo cual excluye cualquier posibilidad de que su realización sea encargada a otro órgano y ente administrativo a través de la encomienda de gestión.

De ese modo, consideramos que la encomienda de gestión, en los términos que se encuentra regulada en el artículo 39 de la Ley de Licitaciones no puede ser utilizada por los órganos de la Administración Pública Central o Descentralizada a los fines de encargar a otros órganos o entes públicos la sustanciación de sus procedimientos licitatorios, ya que ello supone el ejercicio de actuaciones jurídicas que exceden del objeto de dicha figura, la cual se refiere únicamente a actos materiales o técnicos.

Para tales fines, los órganos y entes de la Administración Pública deberán acudir a otras figuras legales (v.gr. contratos interadministrativos) a través de los cuales se acuerden el ejercicio de todas las facultades jurídicas que implica la sustanciación de los procedimientos licitatorios.  

4.- Conclusiones

a.- La encomienda de gestión es un nuevo mecanismo de desviación de la competencia previsto en el artículo 39 de la LOA, conforme al cual los órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal pueden encomendarse entre ellos; o a sus entes descentralizados funcionalmente; o éstos entre si, el ejercicio de actividades de carácter material o técnico de determinadas competencias, por razones de eficiencia o cuando no cuenten con los medios técnicos suficientes para su ejercicio, previo cumplimiento de las formalidades establecidas en la ley.

b.- Los actos jurídicos dictados por la Administración Públicos son aquellos que constituyen una manifestación de voluntad de un órgano administrativo, en ejercicio de una competencia legalmente atribuida, que produce consecuencias jurídicas generales o individuales, bien en el ámbito interno de la organización administrativo o frente a los particulares.  

c.-  Las actuaciones materiales  de la Administración son aquel conjunto de actos cuya ejecución no implica la  verificación de  efectos jurídicos, sino simplemente el desarrollo de un quehacer administrativo que puede concretarse a través de medios físicos y reales.

d.- Las actuaciones materiales pueden tener diversos fines, como por ejemplo la asistencia o complementación para el desarrollo de un determinada actividad, la prestación de un servicio, o la ejecución de actos jurídicos previamente dictados.  

e.- Como ejemplos de actividades materiales y  que comúnmente requiere la Administración pueden citarse: el correo, la asistencia técnica y sanitaria de instalaciones administrativas o industriales, recolección de basura, extinción de incendios, adiestramiento técnico y profesional, entre otros.  Asimismo, pueden incorporarse dentro de esta categoría  aquellas actuaciones necesarias para la ejecución de actos jurídicos previamente dictados, como son las prácticas de notificaciones, la ejecución de multas administrativas, o la recaudación de tributos.  

f.- Si bien la mayoría de los actos que componen el procedimiento licitatorio, constituyen actuaciones de mero trámite preparativas de la voluntad administrativa, son también expresiones -internas y externas- del órgano administrativo que producen efectos jurídicos, y que han sido dictadas conforme a las competencias establecidas en la ley.    

g.- Los actos que componen los procedimientos licitatorios, aún cuando en apariencia algunos pudieran confundirse con actuaciones materiales o técnicas de la Administración Pública  (v.gr. recepción y apertura de sobre de documentación y ofertas; elaboración de cláusulas técnicas y económicas del pliego; elaboración del presupuesto base; evaluación de ofertas), producen efectos jurídicos  y en conjunto, determinan la validez y eficacia de la manifestación de contratar del ente administrativo.  

h.-  La encomienda de gestión, en los términos que se encuentra regulada en el artículo 39 de la Ley de Licitaciones, no puede ser utilizada por los órganos de la Administración Pública Central o Descentralizada a los fines de encargar a otros órganos o entes públicos la sustanciación de sus procedimientos licitatorios, ya que ello supone el ejercicio de actuaciones jurídicas que exceden del objeto de dicha figura, la cual se refiere únicamente a actos materiales o técnicos.

 Bibliografía

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Sayagues Laso, Enrique,  “Licitación Pública”, Montevideo, 1974, pp.  80

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[1] G.O.  37.305. del 17.10.2001.

[2] G.O.  Extraordinaria 5.556 del 13.11.2001

[3] Lo mismo ha sucedido  en virtud de procesos de reestructuación interna de empresas, como es el caso de las empresa de energía eléctrica, en las cuales se han creado varias empresas relacionadas entre sí  (v.gr. Grupo ENELVEN: ENELGEN, ENELDIS, PROCEDATOS), en las cuales se ha encargado a una de ellas la sustanciación de todos los procedimiento licitatorios , lo cual permite reducir notablemente los costos de las contrataciones.

[4] Vid. Casinnelli Muñoz, Horacio, “La delegación de atribuciones en la Constitución Uruguaya”, Montevideo, 1967, pp.  137.0

[5] Para algunos –Peña Solis- la encomienda de gestión  es una fórmula organizativa que se había intentado utilizar anteriormente en el proceso de descentralización que impulso la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, empleada bajo el término de encomienda de gestión.    Según el referido autor, el artículo 22, ordinal 6° establecía esta figura al señalarse que al Gobernador como agente del Ejecutivo Nacional le correspondía “6° Cumplir las demás funciones que le atribuyan las leyes y le encomiende el Ejecutivo Nacional”.  Vid.  Peña Solis, José, “Manual de Derecho Administrativo”, Tomo 2, Contribución Tribunal Supremo de Justicia,  Caracas, 2001, pp.277.

[6] El artículo 15 de la Ley Española que prevé la figura de la encomienda de gestión, incorpora como otro supuesto de procedencia de esta figura “la realización de servicios”. Vid.  Pérez González, Jesús, “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común”,  Segunda Edición, Civitas, Madrid, 1999, pp. 744.   

[7] Vid.  Peña Solís, José “Lineamientos de Derecho Administrativo”,  Volumen I,  UCV, Caracas, pp. 150.

[8] La legislación venezolana, a diferencia del sistema español, no incluyó la posibilidad de utilizar la encomienda de gestión entre órganos de una misma Administración Pública, es decir la encomienda interorgánica.  El autor español Ramón Parada ha cuestionado esa figura incluida en el artículo 15 de la LRJP señalando que “…La encomienda de gestión es una técnica que ahora se extiende con evidente exageración, como ha quedado dicho, a órganos de una misma Administración, pues la verdad es que a nadie se le había ocurrido semejante hipótesis ante la innecesariedad de regular  jurídicamente el supuesto delegativo en las relaciones interorgánicas, en las que se satisfacen  las finalidades que la encomienda comporta como un ordinario supuesto de colaboración interna entre órganos de una misma Administración, que se impone desde la jerarquía con toda naturalidad.   (Vid. Parada, Ramón, “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 118).

[9] Aun cuando la norma no establece expresamente, de la redacción del artículo 39 y 40 de la LOAP, se infiere que dicha modalidad sólo operará entre personas jurídicas de carácter público.  En España, por el contrario, el artículo 15 de la LRJAP establece expresamente que “El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o  jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose en lo que preceda a la legislación correspondiente de contratos del Estado.   

[10] González Pérez, Jesús, Ob. Cit., pp. 744.   Véase también, Parejo Alfonso, Luciano, “La Competencia en la Organización Administrativa”, en V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías” , Caracas, 2000, FUNEDA. pp. 129 y ss

[11] Peña Solis, Jose, “Manual de…..”, pp. 289.

[12] Este requisito se encuentra consagrado de manera general para la delegación intersubjetiva, interorgánica, encomienda y delegación de gestión.

[13] Vid. Rondón de Sansó, Hildegard,  “Teoría de la Actividad Administrativa, Editorial jurídica venezolana, Caracas”, 1981, pp. 24.

[14]  Jesé, Gastón, “Principios Generales del Derecho Administrativo”, Editorial Depalma, Tomo I,  Buenos Aires, 1948, pp 15.

[15] Véase también, Penagos, Gustavo, “El Acto Administrativo”, 4 Edición, Bogotá, 1987.

[16] Fiorini, Bartolomé,  “Derecho Administrativo”, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1995, pp. 231

[17]  Vid.  García Trevijano, José Antonio  “Los Actos Administrativos”, Editorial Civitas, Madrid, 1986, pp. 34

[18] Vid. Ocaña, Luis Morell, “El  aislamiento conceptual de la actividad  técnica de la administración: tres clave para un problema”, en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Tomo I, Universidad de Alicante, Valencia 2000, pp. 1238.

[19] Vid. Luciano Parejo, Alfonso, Ob. Cit. Pp. 151.

[20] La posibilidad de celebrar acuerdos a los fines de encomendar la recaudación de tributos a órganos públicos, o inclusive, de carácter privado, se encuentra prevista en el artículo 120 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual tienen por objeto, precisamente, asegurar una recaudación más eficaz y a menor costo.

[21] En ese sentido, el pliego es definido como el conjunto de cláusulas redactadas por la Administración, que especifican el suministro, obra o servicio que se licita, establecen las condiciones del contrato a celebrar y determinan el trámite a seguir en el procedimiento de licitación.  Sayagues Laso, Enrique,  “Licitación Pública”, Montevideo, 1974, pp.  80.

[22]  Vid. Dromi  Roberto,   Licitación Pública, IIda. Edición, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, p. 160.

[23] Fiorini, Bartolomé, Ob, Cit, pp. 234