Escrito por: María Amparo Grau
Ley Orgánica de Seguridad de la Nación
Gaceta Oficial Número:
37.594 del 18-12-02
LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA
DECRETA
la siguiente,
LEY ORGÁNICA DE SEGURIDAD DE LA NACIÓN
TÍTULO I
DISPOSICIONES FUNDAMENTALES
Objeto
Artículo 1.
La presente Ley tiene por objeto regular la actividad del Estado y la sociedad, en materia de seguridad y defensa integral, en concordancia a los lineamientos, principios y fines constitucionales.
Seguridad de la Nación
Artículo 2.
La seguridad de la Nación está fundamentada en el desarrollo integral, y es la condición, estado o situación que garantiza el goce y ejercicio de los derechos y garantías en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar de los principios y valores constitucionales por la población, las instituciones y cada una de las personas que conforman el Estado y la sociedad, con proyección generacional, dentro de un sistema democrático, participativo y protagónico, libre de amenazas a su sobrevivencia, su soberanía y a la integridad de su territorio y demás espacios geográficos.
Defensa integral
Artículo 3.
Defensa integral, a los fines de esta Ley, es el conjunto de sistemas, métodos, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado con la participación de las instituciones públicas y privadas, y las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, la libertad, la democracia, la soberanía, la integridad territorial y el desarrollo integral de la Nación.
Desarrollo integral
Artículo 4.
El desarrollo integral, a los fines de esta Ley, consiste en la ejecución de planes, programas, proyectos y procesos continuos de actividades y labores que acordes, con la política general del Estado y en concordancia con el ordenamiento jurídico vigente, se realicen con la finalidad de satisfacer las necesidades individuales y colectivas de la población, en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar.
Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad
Artículo 5.
El Estado y la sociedad son corresponsables en materia de seguridad y defensa integral de la Nación, y las distintas actividades que realicen en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar, estarán dirigidas a garantizar la satisfacción de los intereses y objetivos nacionales plasmados en la Constitución y las leyes.
Alcance de la seguridad y defensa integral
Artículo 6.
El alcance de la seguridad y defensa integral está circunscrito a lo establecido en la Constitución y las leyes de la República, en los tratados, pactos y convenciones internacionales, no viciados de nulidad, que sean suscritos y ratificados por la República, y en aquellos espacios donde estén localizados nuestros intereses vitales.
Ámbito de aplicación de la ley
Artículo 7.
Las disposiciones de la presente Ley serán de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas venezolanas, bien sean de derecho público o privado, cualquiera sea el lugar donde se encuentren, y para las personas naturales o jurídicas extranjeras, residentes o transeúntes en el espacio geográfico nacional con las excepciones que determinen las leyes respectivas.
TÍTULO II
DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA INTEGRAL DE LA NACIÓN
Capítulo I
De la Seguridad de la Nación
Pluralidad política y participación ciudadana
Artículo 8.
El Estado debe fortalecer, a través de sus órganos gubernamentales, la institucionalidad democrática sobre la base de la pluralidad política y la libre participación ciudadana en los asuntos públicos, por medio de los mecanismos establecidos en la Constitución y las leyes, apoyándose en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública y en el principio de corresponsabilidad que rige la seguridad de la Nación.
La familia
Artículo 9.
La familia será protegida como unidad insustituible en el desarrollo y formación ntegral del individuo, a través de políticas que garanticen el derecho a la vida y los servicios básicos, vivienda, salud, asistencia y previsión social, trabajo, educación, cultura, deporte, ciencia y tecnología, seguridad ciudadana y alimentaria, en armonía con los intereses nacionales, dirigidos a fortalecer y preservar la calidad de vida de venezolanos y venezolanas.
Patrimonio cultural
Artículo 10.
El patrimonio cultural, material e inmaterial, será desarrollado y protegido mediante un sistema educativo y de difusión del mismo, entendido éste como manifestación de la actividad humana que por sus valores sirven de testimonio y fuente de conocimiento, esencial para la preservación de la cultura, tradición e identidad nacional.
Pueblos indígenas
Artículo 11.
Los pueblos indígenas como parte integrante del pueblo venezolano, único, soberano e indivisible, participarán activamente en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de seguridad, defensa y desarrollo integral de la Nación.
La diversidad biológica, los recursos genéticos y otros recursos naturales
Artículo 12.
La diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y las demás áreas de importancia ecológica serán conservadas, resguardadas y protegidas como patrimonio vital de la Nación, garantizándose a las generaciones futuras el uso y disfrute de una vida y ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado.
Genoma Humano
Artículo 13.
El Estado se reserva el derecho de supervisión y control a toda actividad científica destinada a realizar investigaciones con el material genético de los seres humanos, las cuales deberán realizarse dentro de los límites establecidos en la Constitución y las leyes nacionales, tratados, convenios y acuerdos internacionales vigentes y no viciados de nulidad suscritos por la República.
Riesgos tecnológicos y científicos
Artículo 14. El conocimiento, la ciencia y la tecnología son recursos estratégicos para lograr el desarrollo sustentable, productivo y sostenible de nuestras generaciones. El Estado tiene la obligación de vigilar que las actividades tecnológicas y científicas que se realicen en el país no representen riesgo para la seguridad de la Nación.
Capítulo II
De la Defensa Integral de la Nación
Dimensión de la defensa integral de la Nación
Artículo 15.
La Defensa Integral de la Nación abarca el territorio y demás espacios geográficos de la República, así como los ciudadanos y ciudadanas, y los extranjeros que se encuentren en él. Igualmente, contempla a los venezolanos y venezolanas, y bienes fuera del ámbito nacional, pertenecientes a la República.
Competencia de los poderes públicos
Artículo 16.
En materia de seguridad, defensa y desarrollo, se considera fundamental garantizar la definición y administración de políticas integrales, mediante la actuación articulada de los Poderes Públicos nacional, estadal y municipal, cuyos principios rectores serán la integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, a los fines de ejecutar dichas políticas en forma armónica en los distintos niveles e instancias del Poder Público.
Calidad de vida
Artículo 17.
La calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas es objetivo fundamental para el Estado venezolano, el cual conjuntamente con la iniciativa privada fomentará a nivel nacional, estadal y municipal, el desarrollo integral, sustentable, productivo y sostenible, a fin de garantizar la participación de la sociedad y así otorgar el mayor bienestar a la población.
Orden interno
Artículo 18.
El Estado garantiza la preservación del orden interno, entendido éste como el estado en el cual se administra justicia y se consolidan los valores y principios consagrados en la Constitución y las leyes, mediante las previsiones y acciones que aseguren el cumplimiento de los deberes y el disfrute de los derechos y garantías por parte de los ciudadanos y ciudadanas.
Política exterior
Artículo 19.
La política exterior del Estado venezolano es un elemento esencial y concordante con los planes de la República; su proyección ante la comunidad internacional está basada fundamentalmente en la autodeterminación, la solidaridad y cooperación entre los pueblos, promocionando y favoreciendo la integración en sintonía con el desarrollo integral de la Nación.
Fuerza Armada Nacional
Artículo 20. La Fuerza Armada Nacional constituye uno de los elementos fundamentales para la defensa integral de la Nación, organizada por el Estado para conducir su defensa militar en corresponsabilidad con la sociedad. Sus componentes, en sus respectivos ámbitos de acción, tienen como responsabilidad la planificación, ejecución y control de las operaciones militares, a los efectos de garantizar la independencia y soberanía de la Nación, asegurar la integridad del territorio y demás espacios geográficos de la República, así como la cooperación en el mantenimiento del orden interno. Las leyes determinarán la participación de la Fuerza Armada Nacional en el desarrollo integral de la Nación.
Desarrollo de la tecnología e industria militar
Artículo 21. El Estado promueve la iniciativa pública y privada en el desarrollo de la tecnología e industria militar, sin más limitaciones que las previstas en la Constitución y las leyes, con el objeto de fortalecer el poder nacional; a tales efectos, podrá establecer alianzas estratégicas con otros Estados y con empresas nacionales e internacionales.
Material de guerra y otras armas
Artículo 22.
El material de guerra y otras armas, municiones, explosivos y afines, serán reglamentadas y controladas por el Ejecutivo Nacional a través de la Fuerza Armada Nacional, de acuerdo con la ley respectiva y sus reglamentos.
Órganos de seguridad ciudadana
Artículo 23.
De acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes, el Ejecutivo Nacional organizará un cuerpo uniformado de policía nacional, un cuerpo de onvestigaciones científicas, penales y criminalísticas, un cuerpo de bomberos y una organización de protección civil que atenderá las emergencias y desastres, las cuales, sin menoscabo de las funciones específicas que se les asignen, deben trabajar coordinadamente a los fines de garantizar la preservación del orden interno.
Sistema de Protección Civil
Artículo 24.
El Sistema de Protección Civil se entenderá como una gestión social de riesgo en la cual actúan los distintos órganos del Poder Público a nivel nacional, estadal y municipal, con la participación de la sociedad, y se extiende desde la planificación del Estado hasta procesos específicos, con miras a la reducción de la vulnerabilidad ante los eventos de orden natural, técnico y social.
Gestión social de riesgo
Artículo 25.
La gestión social de riesgo comprende los objetivos, programas y acciones que dentro del proceso de planificación y desarrollo de la Nación, están orientadas a garantizar la calidad de vida de los ciudadanos y las ciudadanas, promoviendo el desenvolvimiento de los aspectos de prevención, preparación, mitigación, respuesta y recuperación ante eventos de orden natural, técnico y social que puedan afectar a la población, sus bienes y entorno, a nivel nacional, estadal y municipal.
Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia
Artículo 26.
El Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia se entenderá como el procesamiento del conjunto de actividades, informaciones y documentos que se produzcan en los sectores públicos y privados, en los ámbitos nacional e internacional, los cuales, por su carácter y repercusión, son de vital importancia a los fines de determinar las vulnerabilidades o fortalezas, tanto internas como externas, que afecten la seguridad de la Nación. La ley respectiva regulará lo atinente a su organización y funcionamiento.
Clasificación de actividades, información y documentos
Artículo 27.
Las actividades, informaciones y documentos derivados de la planificación y ejecución de actividades u operaciones concernientes a la seguridad y defensa de la Nación, obtenidas por el Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, serán agrupados, según la naturaleza de su contenido, en clasificados y no clasificados. Los clasificados se regirán por la ley respectiva, y los no clasificados serán de libre acceso.
Capítulo III
De la Movilización y la Requisición
Movilización
Artículo 28.
La movilización, a los fines de esta Ley, es el conjunto de previsiones y acciones preparatorias y ejecutivas destinadas a organizar el potencial existente y convertirlo en poder nacional, abarcando todos los sectores de la Nación tanto públicos como privados, para hacer más efectiva, armónica y oportuna la transición de una situación ordinaria a otra extraordinaria.
Origen legal de la movilización
Artículo 29. Decretado el estado de excepción, el Presidente o Presidenta de la República podrá ordenar la movilización total o parcial en cualquiera de los ámbitos que establece la Constitución y las leyes respectivas, en todo o en parte del territorio. La movilización de la Fuerza Armada Nacional se regirá por las disposiciones que sobre ella establezca la ley, sin que sea necesario decretar el estado de excepción. El reglamento respectivo dispondrá las medidas necesarias para la preparación, movilización, aplicación eficiente del poder nacional y desmovilización.
Autoridad encargada de la movilización
Artículo 30. El Presidente o Presidenta de la República es la máxima autoridad político-administrativa que dirige la movilización, y será asistido en esta actividad por el Consejo de Defensa de la Nación, los Ministerios y demás organismos involucrados.
Planes de movilización
Artículo 31.
Los Ministerios y otros organismos especializados, son los encargados de la elaboración y ejecución de los planes de movilización, de acuerdo con sus competencias y a las directrices emanadas del Presidente o Presidenta de la República. Los gastos a que dé lugar la movilización se consideran inherentes a la seguridad y defensa de la Nación. El Presidente o Presidenta de la República adoptará las medidas que crea conducentes para adecuar el presupuesto de gastos a las circunstancias de excepción, de conformidad con las leyes.
De los servicios públicos e industrias básicas del Estado
Artículo 32.
El Presidente o Presidenta de la República podrá disponer el empleo de la Fuerza Armada Nacional para coadyuvar en el control y funcionamiento de los servicios públicos o de las empresas básicas del Estado para la vida económico-social de la República. Igualmente, podrá ordenar que el personal de tales servicios o empresas quede sometido temporalmente al régimen militar, si se hubiere decretado el estado de excepción.
Requisiciones
Artículo 33.
Decretada la movilización, el Presidente o Presidenta de la República podrá ordenar la requisición de los bienes necesarios para la defensa nacional, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento respectivo.
TÍTULO III
CONSEJO DE DEFENSA DE LA NACIÓN
Capítulo I
Disposiciones Generales
Misión
Artículo 34.
El Consejo de Defensa de la Nación es el máximo órgano de consulta para la planificación y asesoramiento del Poder Público nacional, estadal y municipal, en los asuntos relacionados con la seguridad y defensa integral de la Nación, su soberanía y la integridad del territorio y demás espacios geográficos de la República, debiendo para ello, formular, recomendar y evaluar políticas y estrategias, así como otros asuntos relacionados con la materia que le sean sometidos a consulta por parte del Presidente o Presidenta de la República.
Integrantes
Artículo 35.
El Consejo de Defensa de la Nación contará con miembros permanentes y miembros no permanentes. Son miembros permanentes el Presidente o Presidenta de la República, quien ejercerá la Presidencia; el Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo, el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional, el Presidente o Presidenta del Tribunal Supremo de Justicia, el Presidente o Presidenta del Consejo Moral Republicano, y los Ministros o Ministras de los sectores de la defensa, la seguridad interior, las relaciones exteriores, la planificación y el ambiente. Los miembros no permanentes son de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente o Presidenta del Consejo, y su participación se considerará pertinente, cada vez que la problemática a consultar lo amerite. Los miembros no permanentes sólo tendrán derecho a voz y cumplirán las funciones que se les asignen en su nombramiento, mientras se encuentren en el ejercicio de sus actividades dentro del Consejo de Defensa de la Nación.
Secretaría General
Artículo 36.
El Consejo de Defensa de la Nación contará con una Secretaría General, organismo que cumplirá funciones permanentes como órgano de apoyo administrativo, técnico y de investigación.
Convocatoria
Artículo 37.
El Consejo de Defensa de la Nación se reunirá de manera ordinaria por lo menos dos veces al año y de manera extraordinaria, cuando las circunstancias lo justifiquen. La convocatoria estará a cargo del Presidente o Presidenta, la cual podrá realizar a través de la Secretaría General. El Reglamento establecerá todo lo referente a la convocatoria y el procedimiento a seguir en las reuniones respectivas.
Atribuciones del Consejo de Defensa de la Nación
Artículo 38.
El Consejo de Defensa de la Nación tendrá las siguientes atribuciones:
- Asesorar al Poder Público en la elaboración de los planes de seguridad, desarrollo y defensa integral, en los diversos ámbitos de la vida nacional.
2.Formular la política de seguridad, en armonía con los intereses y objetivos de la Nación para garantizar los fines supremos del Estado.
- Elaborar el concepto estratégico de la Nación, teniendo como base vinculante el contenido de los principios fundamentales consagrados en la Constitución y las leyes de la República, con un avance progresivo que atienda la coyuntura y en sintonía con los intereses nacionales.
- Actualizar cuando se requiera el concepto estratégico de la Nación y sugerir lineamientos al Poder Público para la elaboración y ejecución de los planes que de él se deriven.
- Constituir Comités de Trabajo Interinstitucionales y de Emergencia, los cuales estarán integrados por representantes de los distintos organismos involucrados en la problemática objeto de análisis y por otros expertos que se consideren necesarios. Las funciones de estos Comités serán establecidas en el Reglamento de esta Ley.
- Fomentar la participación activa y permanente del Poder Público y de la sociedad, en los asuntos relacionados con la seguridad de la Nación.
- Requerir de las personas naturales o jurídicas de carácter público y privado los datos, estadísticas e informaciones relacionados con la seguridad de la Nación, así como su necesario apoyo.
- Asegurar que los sistemas de inteligencia, protección civil y demás organismos de seguridad ciudadana del Estado e instituciones afines, remitan los datos, informaciones y estadísticas relacionadas con la seguridad de la Nación.
- Proponer al Presidente o Presidenta de la República intervenir aquellos órganos de seguridad del Estado, en cualquiera de sus niveles y espacios cuando las circunstancias lo ameriten.
- Aprobar directivas para colaborar con la movilización y desmovilización total o parcial, en los diversos ámbitos.
- Asegurar que los integrantes del Sistema de Protección Civil en sus diferentes niveles, programen y coordinen con el órgano respectivo, los recursos públicos y privados necesarios, a fin de prevenir, mitigar, dar respuestas y recuperar los daños ocasionados por eventos de origen natural, técnico y social, que obligatoriamente requieran del apoyo de las estructuras políticas, técnicas, sociales y económicas del Estado.
- 1 Fomentar la formación de equipos multidisciplinarios especializados en seguridad y defensa, del sector público y privado.
- Dictar el reglamento para su organización y funcionamiento.
- Otras que sean decididas en el seno del Consejo, al menos por las dos terceras partes de sus miembros permanentes.
Capítulo II
De los Miembros Permanentes Del Consejo de Defensa de la
Nación
Atribuciones
Artículo 39.
Los miembros permanentes del Consejo de Defensa de la Nación tienen las siguientes atribuciones:
- Acudir a la convocatoria del Presidente o Presidenta del Consejo.
- Solicitar ante el Presidente o Presidenta del Consejo la convocatoria del mismo.
- Derecho a voz y voto en las deliberaciones del Consejo de Defensa de la Nación.
- Aportar toda la información y las recomendaciones necesarias para apoyar el proceso de decisiones.
- Formar parte de los Comités de Trabajo Interinstitucionales y de Emergencia, o designar sus representantes, cuando sean requeridos.
- Evaluar y analizar las propuestas presentadas por el Presidente o Presidenta
del Consejo y emitir recomendaciones.
- Proponer políticas de seguridad y defensa, así como las medidas para realizar los planes propuestos.
- Las demás que señalen la Constitución, leyes de la República y el Reglamento de esta Ley.
Capítulo III
Del Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la
Nación
Artículo 40.
El Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
- Presidir el Consejo de Defensa de la Nación.
- Convocar al Consejo de Defensa de la Nación por propia iniciativa o respondiendo a la solicitud de uno o más miembros permanentes del Consejo.
- Nombramiento y remoción del Secretario o Secretaria General del Consejo.
- Dirigir y coordinar las sesiones de trabajo del Consejo.
- Solicitar opinión sobre las políticas, estrategias y demás asuntos que orienten la acción de gobierno en materia de seguridad y defensa integral.
- Solicitar de las autoridades nacionales, estadales, distritales y municipales la
colaboración necesaria para atender los requerimientos del Consejo de
Defensa de la Nación, a fin de cumplir con la misión encomendada.
- Presentar ante el Consejo de Ministros, para su conocimiento y deliberación, los asuntos discutidos en el seno del Consejo de Defensa de la Nación y que se corresponden con sus atribuciones como Presidente o Presidenta de la República.
- Las demás que le sean asignadas por el Consejo de Defensa de la Nación, a los fines de facilitar su desempeño como Presidente o Presidenta del referido Consejo.
Capítulo IV
De la Secretaría General del Consejo de Defensa de la Nación
Secretario o Secretaria
Artículo 41.
La Secretaría General estará a cargo de un Secretario o Secretaria quien será de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación. Los requisitos del cargo serán establecidos en el Reglamento de esta Ley.
De las atribuciones del Secretario o Secretaria General
Artículo 42.
El Secretario o Secretaria General del Consejo de Defensa de la Nación tiene las siguientes funciones:
- Asistir a las reuniones ordinarias o extraordinarias del Consejo de Defensa de la Nación.
- Levantar las actas de las reuniones del Consejo de Defensa de la Nación.
- Mantener informado al Presidente y demás miembros del Consejo de las actividades técnicas, administrativas y de investigación que se realicen en la Secretaría.
4 Aistir al Presidente o Presidenta del Consejo de Defensa de la Nación en la dirección y coordinación de las reuniones o sesiones de trabajo de dicho Consejo
- 5. Apoyar, con el personal profesional especializado y técnico bajo su dirección y supervisión, el trabajo del Consejo de Defensa de la Nación y de los diferentes Comités que se constituyan.
- Realizar seguimiento a las decisiones que se tomen en el Consejo y en los diferentes Comités que se constituyan.
- Supervisar el funcionamiento de los sistemas automatizados para el manejo de la información requerida por el Consejo de Defensa de la Nación.
- Velar por el cumplimiento de los requerimientos y solicitudes que realice el Consejo de Defensa de la Nación a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, de la información y documentación relacionada con la seguridad y defensa integral de la Nación necesaria para el cumplimiento de la misión del Consejo.
- Dictar su Reglamento Interno, previa aprobación del Consejo de Defensa de la Nacióny preparar los manuales que sean requeridos para su funcionamiento. 10. Las demás que por su naturaleza le correspondan.
Organización
Artículo 43. La Secretaría General del Consejo de Defensa de la Nación estará integrada por los Comités Coordinadores, el Centro de Evaluación Estratégica, el Centro de Políticas y Estrategias, y una oficina administrativa que apoye su funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley y en su respectivo Reglamento Interno.
Comités Coordinadores
Artículo 44.
Los Comités Coordinadores son los encargados de analizar la información para elaborar los planes, estudios e investigaciones que requieran los Comités de Trabajo, Interinstitucionales y de Emergencia, y están conformados por personal profesional civil y/o militar.
Centro de Evaluación Estratégica
Artículo 45.
El Centro de Evaluación Estratégica es el encargado de realizar el seguimiento y evaluación continua de la situación para producir oportunamente las alertas necesarias; teniendo bajo su responsabilidad la operación de la Sala de Situación del Presidente o Presidenta de la República.
Centro de Políticas y Estrategias
Artículo 46.
El Centro de Políticas y Estrategias es el encargado de proponer al Consejo de Defensa de la Nación a través de los Comités de Trabajo Interinstitucionales y Comités de Emergencia, políticas y estrategias para la solución de los problemas relacionados con la seguridad y defensa integral.
TÍTULO IV
DE LAS ZONAS DE SEGURIDAD
Capítulo I
Definición y Clasificación
Zonas de Seguridad
Artículo 47. Se entiende por Zonas de Seguridad, los espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazas internas o externas. El Reglamento respectivo regulará todo lo referente a la materia.
Clasificación de las Zonas de Seguridad
Artículo 48.
El Ejecutivo Nacional, oída la opinión del Consejo de Defensa de la Nación, podrá declarar Zonas de Seguridad, los espacios geográficos del territorio nacional señalados a continuación:
- Una Zona de Seguridad Fronteriza.
- Una zona adyacente a la orilla del mar, de los lagos, de las islas y ríos navegables.
- Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.
- Las zonas que circundan las instalaciones militares y públicas, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.
- El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.
- Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuática de primer orden.
- Cualquier otra zona de Seguridad que se considere necesaria para la seguridad y defensa de la Nación.
Zona de Seguridad Fronteriza
Artículo 49.
A los efectos de esta Ley, se entiende por Zona de Seguridad Fronteriza, un área delimitada que comprende una franja de seguridad de fronteras, así como una extensión variable del territorio nacional, adyacente al límite políticoterritorial de la República, sujeta a regulación especial que estimule el desarrollo integral, con la finalidad de resguardar las fronteras y controlar la presencia y actividades de personas nacionales y extranjeras, quienes desde esos espacios geográficos, pudieran representar potenciales amenazas que afecten la integridad territorial y por ende la seguridad de la Nación.
Declaración de utilidad pública
Artículo 50.
El Ejecutivo Nacional, previa opinión del Consejo de Defensa de la Nación, por vía reglamentaria podrá declarar de utilidad pública, a los fines de la presente Ley, los espacios geográficos que comprenden las Zonas de Seguridad, fijando la extensión de los mismos, en su totalidad o por sectores, pudiendo modificarlas cuando las circunstancias lo requieran y ejercer su control, regulando la presencia y actividad de personas nacionales y extranjeras, naturales y jurídicas en dichas áreas.
De la restitución
Artículo 51.
Los corredores viales terrestres, aéreos o acuáticos que dan acceso a las instalaciones que estén declaradas Zonas de Seguridad, no podrán ser obstruidos. En caso de presentarse esta situación, los responsables serán sancionados de acuerdo con lo establecido por las leyes y reglamentos que rigen la materia, estando obligadas las autoridades competentes a restituir de inmediato el libre acceso.
Del régimen especial de las Zonas de Seguridad
Artículo 52.
Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal vigente.
TITULO V
DE LAS SANCIONES Y PENAS
Aplicación de sanciones
Artículo 53. Quedan obligadas todas las personas residentes o transeúntes en el territorio nacional a atender los requerimientos que le hicieren los organismos del Estado en aquellos asuntos relacionados con la seguridad y defensa de la Nación; su incumplimiento acarreará la aplicación de sanciones civiles, penales, administrativas y pecuniarias de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento legal vigente.
Obligación de suministrar datos o información
Artículo 54.
Las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, así como los funcionarios públicos que tengan la obligación de suministrar los datos e informaciones a que se refiere la presente Ley y se negaren a ello, o que las dieren falsas, serán penados con prisión de dos (2) a cuatro (4) años, en el caso de los particulares; y de cuatro (4) a seis (6) años, en el caso de los funcionarios públicos.
Reserva de divulgación o suministro de datos o información
Artículo 55.
Todos aquellos funcionarios o funcionarias que presten servicio en cualquiera de los órganos del Poder Público o cualquier institución del Estado y divulguen o suministren datos o informaciones a cualquier particular o a otro Estado, comprometiendo la seguridad y defensa de la Nación, serán penados con prisión de cinco (5) a diez (10) años.
Incumplimiento al régimen especial de las zonas de seguridad
Artículo 56.
Cualquiera que organice, sostenga o instigue a la realización de actividades dentro de las zonas de seguridad, que estén dirigidas a perturbar o afectar la organización y funcionamiento de las instalaciones militares, de los servicios públicos, industrias y empresas básicas, o la vida económico social del país, será penado con prisión de cinco (5) a diez (10) años.
TÍTULO VI
DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES
Capítulo I
Disposiciones Transitorias
Actualización de datos y registros
Artículo 57.
Las autoridades nacionales, estadales y municipales o aquellas que tengan dentro de sus funciones el registro y control de las personas, bienes y actividades que se encuentran dentro de las zonas de seguridad establecidas en esta Ley, tendrán la obligación de actualizar y suministrar dichos datos e informaciones en un lapso no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la presente Ley, a los fines de su remisión al Ejecutivo Nacional. El Consejo de Defensa de la Nación está obligado a la creación de un registro nacional de las zonas de seguridad, a los fines de servir de resguardo de los datos e informaciones que permitan el seguimiento, control y supervisión de las personas, bienes y actividades que se encuentren en las mismas, por parte del Estado a través de sus órganos competentes.
Vigencia de normativas
Artículo 58.
Las leyes y reglamentos que regulan los procedimientos para la declaratoria de las zonas de seguridad y el control de los bienes, personas y actividades que ahí se encuentran, se mantendrán vigentes siempre que no colidan con la presente Ley, hasta la promulgación del reglamento respectivo.
Capítulo II
Disposiciones Finales
Reglamentación de la ley
Artículo 59.
El Ejecutivo Nacional deberá dictar los reglamentos que determina la presente Ley, dentro de los seis (6) meses siguientes a su promulgación.
De las sanciones penales
Artículo 60.
El régimen sancionatorio previsto en la presente Ley continuará en vigencia hasta tanto no sean contempladas las sanciones respectivas en el Código Penal o en el Código Orgánico de Justicia Militar, según sea el caso
Derogatoria
Artículo 61.
Queda derogada la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.899, Extraordinario, de fecha 26 de agosto de 1976; así mismo, quedan derogadas todas las normas que en cuanto a la Seguridad de la Nación colindan con la presente Ley.
Entrada en vigencia
Artículo 62.
Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas, a los veintiocho días del mes de noviembre de dos mil dos. Año 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
WILLIAN LARA
Presidente
RAFAEL SIMÓN JIMÉNEZ
Primer Vicepresidente
NOELÍ POCATERRA
Segunda Vicepresidenta
EUSTOQUIO CONTRERAS
Secretario
ZULMA TORRES DE MELO
Subsecretaria
PUBLICACIÓN RECIENTE
Participación Ciudadana en la Actividad Normativa de la Administración
María Amparo Grau
Profesora de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Andrés Bello y Central de Venezuela.
Ex Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
Sumario:
I.- Introducción.
1.- La actividad normativa de la Administración:
1.1 De primer grado.
1.2 De segundo grado.
2.- La participación ciudadana.
Participación Ciudadana en la Actividad Normativa de la Administración
María Amparo Grau
Profesora de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Andrés Bello y Central de Venezuela.
Ex Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
Sumario:
I.- Introducción.
1.- La actividad normativa de la Administración:
1.1 De primer grado.
1.2 De segundo grado.
2.- La participación ciudadana.
I.- Introducción.-
Siendo que desde los albores mismos de la implantación del estado de derecho quedó en manos de la Administración una actividad normativa, el que sea tan reciente el tema de la participación ciudadana en este tipo de actuación pública, impone una reflexión. ¿Por qué es hasta este momento cuando el legislador establece la participación como un elemento necesario para el procedimiento de formación de los actos normativos de la Administración?.
Si bien el principio de la separación de los poderes presupuesta que la Administración Pública realiza una actividad de ejecución del ordenamiento jurídico y no productor de éste, lo cual es parcela del órgano de legislación, desde siempre, podría decirse, se ha reconocido o admitido que esta radical separación funcional no es real ni conveniente, pues razones de interés público han justificado potestades normativas de la Administración.
El ejemplo Francés resulta sin duda emblemático, pues en este país en el que los postulados revolucionarios de 1789 impusieron que se acogiera un principio de separación de poderes de forma que negaba toda potestad normativa de la Administración se pasó sin embargo de manera casi inmediata a su reconocimiento [1] y hoy, incluso, el modelo francés se proclama como un sistema en el que se da preponderancia al rol del reglamento frente al de la ley.
Santamaría Pastor enseña como en España el fenómeno histórico es similar, no en cuanto a la preponderancia reglamentaria, más si en lo que refiere a la recuperación del papel normativo de la Administración previamente negado por virtud de la implantación del sistema constitucional que dio origen al Estado de derecho, fundando en el principio de separación de poderes. Indica el referido autor como en 1811 las Cortes de Cádiz aprobaron un Reglamento que prohibía al Poder Ejecutivo ejercer cualquier potestad normativa, pero sólo un año más tarde se admitió la potestad reglamentaria de éste para la ejecución de leyes
Sin embargo, aun cuando se reconocían desde entonces facultades normativas a la Administración, la verdad es que el ordenamiento jurídico no preveía la participación de la comunidad en esta actividad. Ni siquiera se había dedicado el legislador, así como tampoco la doctrina y jurisprudencia a regular o destacar la importancia del procedimiento para este tipo de actividad.
Si bien el procedimiento, trámite para la ejecución de las funciones estatales, ha sido objeto del principio de legalidad, tanto como la actividad misma, y de allí que exista un procedimiento para la elaboración de las leyes, uno para la producción de las sentencias y uno para la emisión de los actos de la Administración, la verdad es que aquellos de carácter normativo no encontraban entre nosotros prácticamente ninguna regulación.
La producción de actos jurídicos presuponen el cumplimiento de una secuencia de actos previos. Como señala Araujo Juárez “Toda la secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente en cumplimiento de una función jurídica estatal, quedarían englobados dentro del concepto genérico de procedimiento jurídico.”[2][2]
Ciertamente, el ejercicio de las funciones estadales se concreta en la producción de actos jurídicos, y estos actos presuponen una tramitación previa que se encuadra del concepto procedimiento, como elemento condicionante de la producción de los actos jurídicos.
Así, el ejercicio de la función legislativa, contempla un procedimiento, en el caso del nivel nacional, en el propio texto Constitucional, o en otras normas de menor jerarquía como ocurre para los niveles locales. En la actividad judicial son fundamentales y abundantes las normas de procedimiento, tanto que se contemplan en Códigos procesales por materia.
Sin embargo en el nivel ejecutivo, debe decirse que hasta la reciente promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública no había ninguna norma que regulara con carácter general el procedimiento a seguir por la Administración respecto de sus distintas posibilidades de normación.
Ni para la iniciativa legislativa, ni para los decretos leyes, más tampoco para los casos de actividad normativa de segundo grado se contemplaban normas de procedimiento.
De hecho, en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ninguna norma se refiere al trámite que debe realizarse para la producción del acto normativo; dicha Ley abarca exclusivamente el acto de efectos particulares, general o individual.
El porqué de esta situación encuentra explicación en dos circunstancias, por lo que se refiere a la ausencia de la participación, la justificación creemos es el carácter excepcional y técnico de la potestad normativa de la Administración; en lo relativo a la ausencia de procedimiento quizá la discusión doctrinaria reglamento-acto administrativo, llevó a su exclusión total en la regulación de una ley de procedimientos cuyo ámbito objetivo de aplicación es, precisamente, el acto administrativo, tal y como se refiere en el artículo 7 de la misma
Ciertamente, la justificación para admitir potestades normativas de la Administración, en el caso de normas de primer o con rango de ley, era la urgencia o estado de necesidad, situaciones en las que la participación, evidentemente se contrapondría con la rapidez exigida para atender debidamente estas circunstancias de excepción.
En el caso de las actividades normativas de segundo grado, la justificación de la inexistencia de procedimiento se hallaba, probablemente, en que el fundamento para la actividad normativa de la Administración, era, precisamente, y entre otros, la formalidad y lentitud que los procedimientos imprimían a la actividad normativa del parlamento. También el carácter altamente técnico de estas regulaciones procuraban justificación para la inexistencia de un trámite legislado.
El crecimiento de la actividad normativa de la Administración, tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, ha urgido un cambio de esta postura, y exigido la regulación de normas de procedimiento, en palabras del profesor español Santamaría, por tres razones:
1.- la necesidad de implantar un mayor grado de conciencia y reflexividad en la producción reglamentaria, cuya importancia es inversamente proporcional a su calidad;
2.- La exigencia de facilitar la participación interna de las estructuras administrativas en la elaboración del reglamento; lo cual, agregamos nosotros, garantiza en verdad el aspecto técnico de las regulaciones, y
3.- La exigencia democrática de la participación externa de los eventuales destinatarios de sus preceptos.
De otra parte hemos señalado que la dicotomía acto-administrativo acto normativo, puede en efecto explicar la ausencia de regulación de un procedimiento para que la Administración dicte normas, en la Ley de la materia, pues sólo la consideración de que el acto normativo es administrativo habría implicado su regulación en dicho texto, lo cual no se hizo.
Como dice Santamaría Pastor, la distinción entre estos conceptos –acto administrativo-reglamento- no sólo es una cuestión de alto porte teórico sino de gran relevancia práctica y enseña que una las disparidades más importantes es, precisamente, que la elaboración de reglamentos está sometida a un procedimiento específico.[3]
La inexistencia de un procedimiento general para estos casos imperó durante mucho tiempo, es sólo recientemente, con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública que se establece una norma para regular el trámite que debe cumplir la Administración en el ejercicio de su potestad normativa.
La participación ciudadana, ha sido en Venezuela, sin duda fundamental, para obligar al legislador a regular un procedimiento para estos supuestos, pero en ella no se agota la regulación del trámite que debe cumplirse para la producción normativa.
Sin embargo estas razones que pueden aducirse para que no haya existido con anterioridad regulación de los procedimientos para dictar actos normativos por parte de la Administración ni la inclusión de la participación como uno de sus aspectos, han quedado hoy día desvirtuadas.
En la materia de normas de rango legal, no es, como se verá, la excepcionalidad el único elemento que priva para establecer los supuestos en que ellas proceden. En materia reglamentaria, la actividad de la Administración, si bien técnica, es cada vez mayor, y en algunos casos no se limita a desarrollar la norma legal pero tampoco es cierto que los administrados a que ellas se dirigen carezcan del conocimiento técnico, antes bien, en muchas materias, lo poseen a cabalidad, pudiendo convertirse en excelentes coadyuvantes de la Administración en la elaboración de normas que van a regir el sector en el que éstos se desenvuelven.
Veamos a continuación cuáles son los ámbitos en que se desarrolla la actividad normativa de la Administración, luego nos referiremos a la participación y concluiremos con un breve referencia a la aplicabilidad de un principio que resulta fundamental en la actividad administrativa en general, pero que en particular condiciona el éxito de esta nueva filosofía de la participación como un elemento necesario para la formación de normas por parte de la Administración, este es, el principio de la buena fe.
1.- Potestad normativa de la Administración
Con base constitucional, bien expresa bien en forma implícita, la potestad normativa de la Administración es un tema ha tenido un desarrollo cuantitativo y cualitativo muy relevante en los últimos tiempos, no sólo en lo que se refiere a la reglamentación, sino incluso a la posibilidad de dictar normas con rango legal.
Así, el primer punto que debemos precisar es, justamente, el ámbito de la potestad normativa de la Administración, y siguiendo al profesor Pérez Luciani diremos que la misma puede clasificarse en: actividad de primer grado y de segundo grado; distinguiremos, a los efectos de la participación, en el primer caso, entre la intervención de la Administración en la producción de leyes por parte del órgano legislativo del caso en que es ella, directamente, la encargada de producirlas, mediante los decretos leyes.
Por lo que atañe a la actividad de segundo grado, o sub-legal, distinguiremos entre la actividad normativa de la administración interna y externa.
1.1- Actividad normativa de primer grado
En la actividad normativa de primer grado, la Administración interviene:
(a) A través de la iniciativa legislativa, cuando se trata de leyes que van a ser dictadas por el órgano legislativo; y
(b) Mediante la producción de decretos leyes, que hoy abarca dos supuestos: (i) Situación de normalidad; y (ii) situación de anormalidad o emergencia.
Por lo que se refiere a la actividad de la Administración en la función legislativa a cargo del órgano de legislación, se establece para ella la facultad de iniciativa (art. 204, numeral 1 de la Constitución)
En lo que se atañe a la posibilidad de que el Presidente sea el que elabore y dicte el acto con rango y fuerza de ley, si se establece así una diferencia fundamental respecto del régimen constitucional del 61, pues en éste la potestad normativa de primer grado del Presidente atendía siempre y en todos los casos a supuestos de emergencia o necesidad.
Los supuestos de emergencia o necesidad siguen siendo (a) Los estados de excepción, en los que por virtud de la restricción de garantías, el Ejecutivo puede producir actos normativos con rango de ley y (b) la creación, modificación o suspensión de los servicios públicos, en caso de urgencia comprobada, que durante el receso de la Asamblea, puede realizar la Comisión Delegada [4].
El otro supuesto, que ha dejado de ser de anomalía es la habilitación legislativa al Presidente para dictar actos con rango y fuerza de ley. Se ha optado en la Constitución del 99 por la figura de la delegación legislativa[5], para que el Presidente dicte decretos leyes, en cualesquiera materia –y no sólo la financiera, como establecía la Constitución del 61- y sin que sea necesario la necesidad, entendida como la urgencia de satisfacer el interés público –como también lo imponía la Constitución del 61-, sin embargo, y en la tesis de la delegación, se ha constitucionalizado, lo que ya era práctica, esto es, la fijación de marcos, directrices y propósitos, con lo cual se establece un límite sustancial a la labor legislativa presidencial, y se establece además un límite temporal, también práctica usual en el pasado y cuya justificación se hallaba precisamente en la urgencia de la necesidad de satisfacer el interés público.
1.2.- Actividad normativa de segundo grado.
En segundo lugar, tenemos la actividad normativa de la Administración de segundo grado, o de rango sub-legal.
Desde el punto de vista interno, se reconoce la facultad de la Administración de dictar normas relativas a su funcionamiento, a su estructura y a la repartición de tareas entre sus elemento componentes.
En tal sentido, en la Administración centralizada, la regulación contenida en la Ley Orgánica de Administración Pública [6] que determina la titularidad de la potestad reglamentaria, en cabeza de las autoridades superiores de ésta, debe entenderse referida a las normas de organización y no como una habilitación general para regular con efectos externos las relaciones que por el ejercicio de sus competencias se planteen.
Esta potestad normativa atribuida a los órganos superiores se vincula con el principio organizativo conforme al cual se justifica que los reglamentos internos sean dictados por quienes detentan el poder jerárquico y, en tal virtud, debe dirigir, controlar y supervisar la actuación de los órganos subordinados.
Dentro de este tipo de actividad interna debe incluirse la que la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo, cuando lo faculta para dictar, por vía reglamentaria, las normas dirigidas a determinar el número, organización y competencia de los Ministerios, el Consejo de Ministros, y demás organismos de la Administración Pública Nacional, de acuerdo con los lineamientos que se fijen en la correspondiente Ley Orgánica.[7]
Como es evidente se trata de una potestad normativa de segundo grado, pues se refiere expresamente a subordinación a la Ley Orgánica respectiva. De manera que partiendo como lo hemos hecho de que la potestad normativa interna se deriva de la autonomía y de la potestad de organización que ella apareja, debe entenderse que esta regulación constitucional sirve como un límite a la ley, es decir, como un caso muy especial de reserva reglamentaria.
La actividad normativa de segundo grado de carácter externo es aquella que se refiere a la facultad que se acuerda al Presidente de la República de reglamentar las leyes[8], esto es, de dictar reglamentos ejecutivos.
No hace mención alguna la Constitución a potestad normativa general –como ocurre en España- ni a la posibilidad de dictar reglamentos autónomos o independientes. La circunstancia de que en nuestro derecho únicamente se reconozca constitucionalmente la facultad de dictar reglamentos en desarrollo de la ley veda la posibilidad de admitir la reglamentación autónoma.
Pero tal imposibilidad deriva no sólo de la ausencia de habilitación constitucional, sino de los principios de separación de poderes y legalidad que exige que la atribución de competencias venga dada por ley.
Ahora bien, no obstante lo anterior, observamos la tendencia tanto de doctrina como de la legislación de habilitar, cada vez más, a la Administración, incluso la funcionalmente descentralizada, para producir actividad normativa, especialmente de carácter técnico.
En lo relativo a los reglamentos externos, tanto estos órganos centralizados como los descentralizados, incluidos los llamados entes reguladores, deberán contar con la previa habilitación legal expresa, pero en ningún caso, tal habilitación podrá extenderse a materias que propiamente corresponden a la reserva legal.
2.- La Participación ciudadana.
La participación ciudadana es un postulado constitucional, que si bien no se halla referido, como ocurre en España específicamente a la actividad normativa de la Administración, si constituye hilo fundamental de la nueva filosofía constitucional.
En la Constitución española en efecto se contempla una norma específica para prever la participación ciudadana en la actividad normativa de la Administración. El artículo 105, letra a) dispone que la “ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.”
Entre nosotros la participación se encuentra en el preámbulo de la Constitución en el cual se lee: “con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica…”.
Otras normas constitucionales que decretan la participación son las que la prevén en los asuntos públicos, directamente, o por medio de representantes (artículo 62). En esta norma además se establece que “La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.”
Luego la participación se verifica a través de la definición de los medios de participación (art. 70): la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto, la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, cuya efectivo funcionamiento debe ser garantizado por la ley
Ahora bien, hemos dicho que el trámite o procedimiento no debe agotarse en la previsión de la mera participación. En el derecho español, por ejemplo, en el que se encuentra, a diferencia de otros sistemas, una regulación estimable del procedimiento de elaboración de reglamentos (Santamaría), se distinguen los siguientes trámites integrantes del procedimiento:
- a) Actividades preparatorias;
- b) Actividades de instrucción y
- c) La aprobación y actos de integración de la eficacia.
- a) Las actividades preparatorias se refiere a la redacción del proyecto y formación del expediente contentivo de todos los documentos considerados a estos efectos (informes, estudios consultas y demás actuaciones).
- b) La instrucción abarca todas las actuaciones relativas al debate del proyecto incluida la participación y consultas a que éste deba someterse, es decir, la participación; y
- c) El régimen de aprobación y de publicación. [9], que atañe tanto a la validez, por lo que la aprobación se refiere, como a la vigencia, lo cual se verifica mediante la publicación, por ser un acto normativo, es este el mecanismo idóneo para lograr la eficacia del acto.
La participación ciudadana es entonces una fase en el procedimiento aplicable a la actividad normativa de la Administración. Veamos pues como se concreta la participación, respecto de todos los supuestos en la Administración puede dictar normas jurídicas:
Cabe destacar que no es la Ley Orgánica de la Administración Pública el primer texto legal que la contempla. Ya las Leyes en materia de Telecomunicaciones y Aviación Civil la previeron. Así la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, en vigencia desde junio de 2000, contempla la consulta pública a los sectores interesados por parte de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, antes de dictar los actos normativos a que está facultada.
El procedimiento de consulta, señala la Ley, será previamente definido por dicho organismo administrativo, mediante resolución; además se contempla la posibilidad de la iniciativa de los ciudadanos al permitírsele la propuesta de regulación de nuevos servicios de telecomunicaciones [10].
Por su parte, la Ley de Aviación Civil, contenida en un decreto ley, de septiembre de 2001, en su artículo 10, prevé la participación ciudadana, al imponer al Instituto Nacional de Aviación Civil, la obligación de realizar consultas públicas previas con los sectores interesados, antes de producir o modificar los actos normativos que sea competente para dictar.
También se reconoce la iniciativa particular para la regulación de nuevos servicios y, además se prevé, la posibilidad de evitar la consulta cuando se trate de normas técnicas atinentes a la seguridad operacional y la urgencia del caso así lo amerite. [11] No disponen dichas normas la consecuencia por la inobservancia de la consulta.
Posteriormente se dictó la Ley Orgánica de la Administración Pública que contempla un procedimiento general de participación y que desde ya plantearía un problema de colisión con estas leyes anteriores, en las que, como se ha dicho, se habilita a los organismos administrativos correspondientes a fijar el trámite para la consulta pública mediante resolución.
La Ley Orgánica de la Administración Pública es bastante confusa en la definición de los supuestos de aplicación de este trámite. Hagamos el análisis de la misma en función a las diferentes potestades normativas de la administración.
1.- En la iniciativa, al regular la iniciativa legislativa, la Ley Orgánica de la Administración Pública en el artículo 86 dispone como una facultad del Consejo de Ministros la decisión sobre los “trámites ulteriores y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización.” Trámites que pueden ser prescindidos por el Consejo de Ministros “cuando razones de urgencia así lo aconsejen.”
Cabe destacar que en todo caso, la participación ciudadana se garantizaría de acuerdo con las normas constitucionales, por virtud de la aplicación del artículo 211 que prevé la consulta de los ciudadanos durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes.
Sin embargo, el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, contenido en el capítulo que regula la participación ciudadana en general, dispone la obligación de consultar el anteproyecto, para el supuesto en que el órgano actúe como proponente de normas legales, lo cual se aplicaría, precisamente, para el caso de la iniciativa legislativa.
El artículo 137, por su parte, sanciona con nulidad absoluta el incumplimiento de la consulta previa, al establecer también la posibilidad de excepción, previa autorización del Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, según sea el caso en situación “de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad”. En este supuesto la consulta no se elimina sino que pasa a ser posterior, es decir, luego de la publicación del acto normativo, el cual queda sujeto a la ratificación, modificación o eliminación.
Las contradicciones que se plantean son evidentes, en las normas de la iniciativa, el trámite para la consulta lo decide el Consejo de Ministros. En la norma general (art. 136) ella misma lo contempla. En las normas de la iniciativa, la excepción a la consulta la decide el Consejo de Ministros, en la norma general, el Presidente. Es evidente la contradicción y mala técnica de estas regulaciones.
2.- Para los decretos leyes, no establece la Constitución procedimiento alguno, tampoco a esta actividad normativa se ha referido expresamente la Ley de la Administración Pública [12].
En este sentido, debe tenerse en cuenta que la materia de decretos leyes en los estados de excepción, enervan la participación, desde que la situación de excepcionalidad, emergencia y urgencia que los justifican excluiría lógicamente el trámite de la participación.
Esta razón no se encuentra sin embargo en la materia de decretos leyes en situación de normalidad, por la habilitación legislativa, caso en el cual no existiría justificación para excluirla.
Cuando el Presidente legisla por delegación, es natural que el trámite esté sujeto al mismo condicionamiento de la participación ciudadana en esta actividad, que de producirla el órgano delegante, se aplicaría. En efecto, la Asamblea Nacional está obligada, con base al artículo 211, a consultar la opinión de los ciudadanos y sociedad organizada durante el procedimiento de aprobación de las leyes.
Esta circunstancia, aunada a las proclamas de participación que se encuentran a lo largo de todo el Texto Constitucional, así como, el hecho de que esta actividad legislativa tenga fundamento en un acto delegatorio de la Asamblea, tal y como califica expresamente el artículo 203 de la Constitución a la ley habilitante, imponen la consulta.
Lo propio puede decirse, cuando el decreto ley vaya a versar sobre materias relativas a los Estados, en cuyo caso, por aplicación del artículo 206, éstos deberían ser consultados.
No hay sin embargo un procedimiento específico para este supuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública. La aplicación del artículo 136 resulta dudosa. En efecto, el artículo 136 dispone “Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente. (…)”
Se habla en esta norma del supuesto en que el ente u órgano público tiene el carácter de proponente, de manera que se trataría de aquellos casos en que no corresponde a éste la emisión del acto normativo. Tan ello es así que la norma en referencia alude a la preparación del anteproyecto, que en lo legislativo, significa el “trabajo preliminar, encargado a técnicos especialistas en una materia, generalmente constituidos en comisiones especiales dentro de la legislatura, para la elaboración de textos por los órganos legislativos.”[13][13]
Sin embargo, el artículo 137 que le sigue al contemplar la sanción de nulidad absoluta por la falta de consulta se refiere tanto al órgano o ente público al que le corresponde aprobar como al que le compete proponer.
En todo caso, la aplicación del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública podría resultar de la circunstancia de que aun en materia de decretos leyes el Presidente no los elabora directamente, sino que asigna su elaboración a al órgano técnico correspondiente, en este caso podría entenderse que éste sería el proponente, y en la labor de preparación debería incluir la consulta, tal y como lo prevé el artículo 136.
Ahora bien, a todo evento la ausencia de regulación expresa del supuesto de elaboración de normas de rango legal en el artículo 136 no llevaría a concluir en la no necesidad de la consulta, pues de estimarse inaplicable el artículo 136 por vía directa, su aplicación se impondría por vía analógica, dada la ausencia de una norma específica al respecto. En efecto, que la participación también debe garantizarse en los casos de decretos leyes, previa habilitación legislativa deriva de las normas constitucionales antes mencionadas y de la circunstancia de que tal requisito se impone al delegante y, como tal, aplica igualmente al delegatario. De tal manera que si se llegare a estimar que el artículo 136 no ha previsto este supuesto, la participación debe garantizarse, bien a través de su aplicación analógica, bien a través del mecanismo que rige para la elaboración de leyes cuando ella es llevada a cabo por la propia Asamblea.
3.- En materia reglamentaria, la Ley Orgánica de la Administración Pública específicamente prevé la consulta pública, en el procedimiento que ha regulado para su emisión. El artículo 88, numeral 3 dispone: “Elaborado el texto se someterá a consulta pública para garantizar el derecho de participación de las personas, de conformidad con lo dispuesto en el Título VI de esta Ley. Durante el proceso de consulta las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones que los agrupen o representen, podrán presentar observaciones y propuestas sobre el contenido del reglamento las cuales deberán ser analizadas por el ministerio encargado de la elaboración y coordinación del reglamento.”
Cuando la norma deba ser aprobada por otros órganos administrativos, es decir, cuando la reglamentación no la emite el Presidente en ejercicio de su potestad reglamentaria, se produce el mismo problema que para el caso del decreto ley, esto es, que el artículo 136 resultaría aplicable para el proponente, pero si éste es el mismo que la aprueba no queda clara su aplicación. A todo evento, en ausencia de normas específicas, como no ocurre con la materia de telecomunicaciones y aviación civil, tanto las normas constitucionales que garantizan la participación como la sanción de nulidad a que se refiere el artículo 137, impondrían la aplicación analógica del trámite regulado en el artículo 136.
4.- Estados de excepción. No serían aplicables las normas de participación, además de a la actividad normativa de primer grado en el caso de los estados de excepción, a las normas de organización, ya que por su carácter interno, y por su naturaleza, no se justifica que sean sometidas a la consulta de personas ajenas a la misma, las cuales no son destinatarias inmediatas de sus efectos. Así estaría excluida, obviamente, la actividad reglamentaria acordada al Presidente en esta materia, en cuanto a la determinación del número, organización y funcionamiento de los Ministerios y demás órganos de la Administración Central y la otras normas de organización dictadas por éste o por los respectivos jerarcas.
Para finalizar, es importante destacar que la participación ciudadana es un derecho que la Constitución otorga, de tal manera que la Administración está obligada a su cumplimiento, pero no en el plano meramente formal, como tiende muchas veces a serlo respecto del derecho a la defensa, en los procedimientos relativos al acto particular. En efecto, la Administración tiene que considerar las opiniones de los ciudadanos al elaborar las normas, el carácter no vinculante de la consulta no significa que pueda desestimarlas sin más. De otra parte, los intereses que representen los grupos a los que se consulte, tampoco deben llevar a su descalificación a priori, precisamente de lo que se trata es de que ellos tengan representación.
La Administración, más aún los funcionarios que la integran deben entender que su actividad es de naturaleza prestacional y está al servicio de los administrados, y en el caso de la actividad regulatoria ella misma debe determinar el interés general que ha de satisfacerse a través de la actividad administrativa concreta que la vaya a ejecutar.
Debe evitarse lo que es tendencia natural de la Administración, que expresa de manera preclara el profesor García de Enterría y consiste en la inclinación de ésta en introducir “…con normalidad nuevas normas de cuya necesidad y aun de cuyo alcance real, por referencia a la regulación existente, ella misma no es ni quiera consciente, y puede concluirse ahora que ni siquiera le interesa serlo. El poder normativo actúa así, queda demostrado, no respondiendo a una necesidad objetiva y general cuidadosamente sopesada, sino por impulsos inmediatos y apenas mediatos, esto es, para resolver problemas concretos, sentidos normalmente más que como una necesidad pública surgida en la sociedad abstractamente considerada, por el impulso inmediato y nada meditado –como vemos- de los servicios burocráticos”[14].
Ya en un mundo de “leyes desbocadas” –expresión del citado autor- no es nada conveniente, una Administración productora de normas reglamentarias igualmente de manera desbocada, pues no sólo se pierde el sentido de la norma, sino que se propicia un ambiente de inseguridad y caos jurídico que en nada puede contribuir a una convivencia armónica y de respeto de los derechos humanos fundamentales así como de progreso y desarrollo económico-social.
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[1] Señala Santamaría que “En una primera fase, el Decreto de la Asamblea Nacional de 1 de octubre-3 de noviembre de 1789 prohíbe al Rey dictar cualquier tipo de norma, salvo las meras “proclamations” o recordatorios de aplicación de las leyes; y la Constitución de 1793 eliminó incluso esta posibilidad. Sin embargo, la marcha atrás legó de inmediato: la Constitución del año III volvió a autorizar al Directorio a realizar “proclamations”; y la Constitución bonapartista del año VIII atribuye ya francamente al Gobierno un poder reglamentario para la ejecución de las leyes: en sólo diez años, los principios revolucionarios habían quedado totalmente olvidados.” Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. Tercera Edición. Edit. Centro de Estudios Ramón Areces, C.A. Madrid, 2000. Pág. 308
[2] Araujo Juárez, José. Principios Generales del Derecho Administrativo Formal. Vadell Hnos Editores. Caracas, 1989. Pág. 41.
[3] Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Ob.cit. pág. 354.
[4] Artículo 196, ordinal 6 de la Constitución.
[5] Aun cuando según algún sector de la doctrina, la Constitución del 61 también preveía en este supuesto una verdadera delegación y no una autorización, como otros mantenían, puede decirse que la Constitución del 99 si ha optado claramente por la tesis de la delegación. Aun cuando sigue manteniendo la redacción de la Constitución del 61 al incluirla en las atribuciones del Presidente como “autorización” (artículo 236, numeral 8,) la cataloga como delegación expresamente, cuando define la ley habilitante en el artículo 203 en el que se señala: “Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio.”
[6] Cfr. Artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial de la República 37.305 del 17 de octubre de 2001).
[7] Cfr. Artículo 236.- “Son atribuciones del Presidente o Presidenta de la República: (…) 20. Fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional, así como también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos señalados por la correspondiente ley orgánica”.
[8] Cfr. Artículo 236.- “Son atribuciones del Presidente o Presidenta de la República: (…) 10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón”.
[9] Estas fases se encuentran reguladas respecto de la actividad reglamentaria del Presidente de la República en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
[10] “Artículo 11. Consulta Pública
La Comisión Nacional de Telecomunicaciones, antes de producir o modificar los actos normativos que puede dictar de conformidad con esta Ley, realizará consultas públicas previas con los sectores interesados. A tales efectos establecerá mediante resolución los mecanismos que permitan asegurar la oportuna información de los interesados y la posibilidad que aporten sugerencias o recomendaciones, en los términos y condiciones que se determinen, para lo cual procurará el establecimiento de mecanismos abiertos, electrónicos o audiovisuales.
Las personas, naturales o jurídicas, podrán proponer a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones la regulación de nuevos servicios de telecomunicaciones.”
[11] “Participación ciudadana
Artículo 10. El Instituto Nacional de Aviación Civil, antes de producir o modificar los actos normativos que puede dictar de conformidad con este Decreto-Ley, realizará consultas públicas previas con los sectores interesados. Mediante providencia administrativa se establecerán los mecanismos que permitan asegurar la oportuna información de los interesados y la posibilidad que aporten sugerencias o recomendaciones, en los términos y condiciones que se determinen, procurando el establecimiento de mecanismos abiertos, electrónicos o audiovisuales, a los fines del presente artículo.
El Instituto Nacional de Aviación Civil podrá dictar de inmediato, cuando la naturaleza urgente del caso así lo amerite, normas técnicas atinentes a la seguridad operacional sin que medie la consulta previa a la que se refiere el presente artículo. En estos casos, el Instituto Nacional de Aviación Civil someterá dicha normativa a una consulta pública posterior, a los fines de pronunciarse sobre su revocatoria, modificación o ratificación.
Se reconoce a las personas naturales o jurídicas, la iniciativa de proponer al Instituto Nacional de Aviación Civil la regulación de nuevos servicios o situaciones atinentes a la aviación civil.”
[11][12] No creemos que pueda entenderse incluida esta materia en el artículo 136 de la Ley antes analizado, sólo una aplicación analógica del mismo la incluiría.
[13] Diccionario de derecho público. Edit Astrea. Buenos Aires, 1981.Pág. 47.
[14] García de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas. Cuadernos Civitas. Madrid, 1999. pp. 97 y 98
