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Contencioso - Administrativo
Prevalencia de contratos de concesión sobre ordenanzas municipales
 
Mediante sentencia dictada por el Tribunal Superior Sexto en lo Contencioso Tributario en fecha 21 de enero de 2000, se ratificó la validez de las transacciones celebradas por los Municipios, de conformidad con el artículo 46 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.
 
En dicho juicio, llevado por este Despacho de Abogados como representante de la C.A. Enegía Eléctrica de Venezuela, fueron impugnadas unas planillas de liquidación emitidas por el Municipio Mara del Estado Zulia, quien pretendía la aplicación de una Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio sin tomar en cuenta una transacción que, con fuerza de cosa juzgada, había sido celebrada previamente entre las partes para regular sus relaciones.
 
En su decisión el Tribunal Superior Sexto de lo Contencioso Tributario de la Región Capital declaró la nulidad de las planillas de liquidación impugnadas señalando que:
 
«La actuación de la Administración Tributaria Municipal, sustentada en las disposiciones contenidas en la Ordenanza Municipal, a través de las cuales determina tributos, modificando el régimen impositivo a la empresa ENELVEN parte de un falso supuesto de derecho, desconociendo la cosa juzgada derivada del contrato administrativo, materializada además a través de la transacción celebrada en fecha 21 de junio de 1975» (Vid. p. 14 de la decisión) (resaltado nuestro)
 
Consideró el Tribunal que la aplicación a ENELVEN de una nueva Ordenanza tributaria, constituye un desconocimiento por parte del Municipio del contrato de concesión prorrogado y de la transacción que fuera suscrita entre ambas partes. Como fundamento de su decisión, la sentencia partió de considerar que efectivamente existe un contrato de concesión entre el Municipio y ENELVEN, el cual fue prorrogado y modificado mediante un contrato de transacción celebrado en 1975:
 
«Es rigurosamente cierto que en dicho [contrato de concesión] se establece la no monopolización del servicio referido en él, que el Concejo Municipal del Distrito Mara del Estado Zulia otorgó en concesión a ENELVEN para la prestación del servicio de suministro de energía eléctrica y por ello cobrará en dinero una porción en relación a los ingresos que obtenga la concesionaria. Y del mismo documento se desprende que fue estipulado un lapso de vigencia de la contratación, el cual en principio se convino en lapso fijo, prorrogable por 25 años más, si el Municipio no manifestaba su voluntad de adquirir bienes y equipo de la Empresa, para prestar el servicio por si mismo. Como este último supuesto no ocurrió se prorrogó el contrato por le plazo señalado (es decir 25 años más), la vigencia del contratos de concesión de marras. No obstante, para dilucidar conflictos surgidos entre las partes, con ocasión a la tributación municipal, luego de promulgada la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, en la cual se incluye la actividad de suministro eléctrico, como gravable dentro del renglón clasificador, se celebró transacción en el año 1975, en la cual se puso fin a dichos conflictos, manteniendo la situación jurídica existente antes de la promulgación de la Ordenanza» (Vid. p. 9).
 
De igual forma el Tribunal analizó la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio sancionada por el Municipio y el alcance de la autonomía municipal:
 
«En relación, de la autonomía normativa del Municipio, esta autonomía no es plena, tiene sus limitaciones, las cuales serán las que establezcan las normas de rango constitucional y legal. Razón por la cual, su potestad tributaria tiene que adecuarse a ese límite constitucional y legal. Pueden los Municipios, ejercer su potestad tributaria, al establecer o modificar el monto de las patentes y otros tributos municipales, por vía de creación de nuevas formas jurídicas, por vía de convenios permitidos también por el legislador y/o por vía de transacciones. En el primer caso, no debe afectar en modo alguno lo convenido o transado, ya que, luego de celebrado los mismo, adquieren fuerza de cosa juzgada entre las partes» (Vid. p. 9).
 
De esa forma se reconoció en el fallo que la Administración Municipal se autovincula por las disposiciones derivadas de su actividad contractual y, en ese sentido, le esta vedado a las entidades municipales ejercer sus potestades normativas en materia tributaria para alterar o modificar relaciones jurídicas de naturaleza contractual entre el Municipio y sus contribuyentes, máxime cuando se trata de contratos o convenios que por disposición expresa de la ley tienen fuerza de cosa juzgada, como ocurre con las transacciones reguladas por el artículo 1718 del Código Civil.
 
Como fundamento de su decisión, el Tribunal destacó (i) la prohibición de la Administración de desconocer los derechos subjetivos de los particulares y razones de seguridad jurídica; (ii) la legalidad del convenio entre el Municipio y ENELVEN y su prevalencia frente a la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio y (iii) la jurisprudencia del Máximo Tribunal, en la que se ha ratificado la legalidad de los contratos mediante los cuales los municipios han acordado con sus contribuyentes condiciones especiales para el pago de sus tributos.
 
1. El respeto a los derecho subjetivos
 
Señala la sentencia que razones de seguridad jurídica y la prohibición establecida para la Administración en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de revocar los actos administrativos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de los particulares impiden al Municipio aplicar a ENELVEN la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, en desmedro de los beneficios que efectivamente se le han reconocido en el contrato de concesión y en la transacción. Así, al hacer referencia concreta al contrato de concesión el Tribunal señaló que:
 
«El contrato in comento, por ser un contrato bilateral, sólo pueden modificarse las cláusulas contractuales por acuerdos celebrados entre ambas partes voluntariamente o por vía transaccional , como ocurrió en el caso en estudio. Al producirse un nuevo ordenamiento jurídico municipal, debe respetarse lo convenido por el tiempo estipulado en un contrato de concesión o en una transacción, esto en aras de la seguridad jurídica. De no ser así se estaría violentando el estado de derecho y habría lugar a otras acciones legales» (Vid. p. 10) (resaltado nuestro).
 
En ese sentido, de admitirse la posibilidad de que el Municipio pueda aplicar a ENELVEN lo establecido en la Ordenanza sobre Patente de industria y Comercio, se estarían infringiendo los derechos subjetivos que han derivado para esa empresa del contrato de concesión y, muy especialmente, del convenio transaccional al que las propias partes han atribuido el efecto de cosa juzgada, de conformidad con lo establecido en el artículo 1718 del Código Civil. Lo contrario, vale decir, el uso arbitrario del poder discrecional de la Administración Municipal para modificar las condiciones en las que se desarrolla el contrato, conduciría necesariamente a la obligación del Municipio de reparar o pagar justa compensación a ENELVEN.
 
2. La prevalencia del contrato de concesión y ENELVEN
 
La decisión del Tribunal Superior Sexto en lo Contencioso Tributario parte de un principio fundamental, este es, la prevalencia del contrato administrativo de concesión (y el convenio transaccional modificatorio) sobre la Ordenanza tributaria cuya aplicación pretendía. En tal sentido señaló:
 
«En el caso sub judice, no hay lugar a dudas que existe un contrato administrativo de concesión de un servicio público, en el cual se establecieron las reglas de funcionamiento, beneficios económicos y tributación municipal, entre otras. Ello trae como consecuencia un a limitante a la potestad tributaria del Municipio, como lo es la de reglar lo relativo al pago de los tributos municipales, derivados de la actividad dada en concesión, lo cual es perfectamente viable en materia de derecho administrativo y tributario, ya que esta situación se encontraba y encuentra reglamentada en el Contrato mismo
 
[omissis]
 
«No obstante, con ello no significa que el Municipio, renuncia a la auto~omía normativa en materia tributaria, por el contrario, hace uso de ella, a través de la figura de contrato administrativo, cediendo la prestación de un servicio que le es inherente, otorgando a cambio, beneficios financieros, como lo estableció en el contrato de concesión»
 
«Por ser el contrato Ley entre las partes, tal como lo establece la legislación, no puede ser modificado unilateralmente por el Municipio Mara del Estado Zulia, sólo pueden modificarse las cláusulas del contrato, relativas a la organización y funcionamiento del objeto contractual (servicio dado en concesión), negándose cualquier posibilidad de modificar unilateralmente las cláusulas contractuales que comprenden duración, estipulaciones económicas y mantenimiento del equilibrio financiero»
 
Lo que se quiere significar es que en aquellos casos en los cuales la Administración Municipal ha acordado la celebración de convenios con los particulares para la prestación de servicios públicos, ésta también puede -en aras de asegurar una mejor prestación del servicio y para procurarse mayores beneficios- determinar condiciones especiales en relación con el pago de tributos.
 
De otra parte, en virtud de su naturaleza contractual se trata de actos tienen fuerza de ley entre las partes, quienes deben cumplirlo tal como lo han estipulado. El contrato de concesión celebrado entre ENELVEN y el Municipio Páez y los contratos modificatorios posteriores (transacción y modus vivendi), así como las cláusulas que los integran, constituyen un estatuto especial que creó favor del concesionario una situación jurídica individual, estándole vedado a la Administración modificar unilateralmente dichas condiciones contractuales.
 
3. La posición del Máximo Tribunal
 
En un caso idéntico al debatido en autos, ese Alto Tribunal se ha inclinado a reconocer la inaplicabilidad de la normativa tributaria municipal frente a los contratos de concesión y los convenios modificatorios celebrados por los Municipios con los concesionarios:
 
«Dicho convenio entraña, sin duda, una limitación –temporal y circunscrita a una persona determinada- de la potestad que tiene el Municipio de establecer o modificar el monto de las patentes de industria y comercio y, en general, las contribuciones municipales, dentro de los límites que impone el ejercicio de sus atribuciones el derecho fiscal y la ciencia financiera, pero en manera algún implica una restricción, contraria a la Constitución o a las leyes, de la potestad tributaria en sí misma, pues de ella hace uso el Municipio no sólo cuando crea o suprime una contribución en la esfera de su competencia, sino cuando gradúa la incidencia de la misma según las actividades a que se dediquen los contribuyentes o, por razones de utilidad pública, exime o exonera a alguno de éstos del pago de un tributo o, por vía contractual, conviene en mantener en vigencia, durante cierto tiempo, las tarifas aplicables al cálculo de determinados impuestos, a cambio de beneficios o ventajas que por ello obtiene el propio ente o la colectividad que representa.
 
«Esas limitaciones no solamente son normales sino frecuentes en los contratos que regulan los derechos y obligaciones del concedente y del concesionario de un servicio público, y tanto en el campo del derecho administrativo como en el del derecho civil, tienen fuerza de ley entre las partes y deben ser respetados y fielmente cumplidos por éstas, a menos que causas imprevistas o cambios en las circunstancias prevalecientes para le momento de su celebración, exijan o justifiquen una modificación en el régimen económico-jurídico de la concesión, caso en el cual el concedente y, en menor escale, el concesionario, pueden solicitar una revisión de lo convenido
 
«Por tanto, en nada afecta lo convenido por sus representante y los de la concesionaria para regular las relaciones particulares a que se refiere la cláusula vigésimacuarta del contrato de concesión, el hecho de que el Concejo Municipal [...] haya promulgado una nueva Ordenanza sobre patentes de Industria y Comercio [...] y elevado del uno por ciento al doce por ciento la tarifa por él establecida y aprobada en la Ordenanza sancionada el 13 de agosto de 1970 por lo que respecta a la industria de energía eléctrica.» (CSJ/SPA, 08.05.75, Municipalidad del Distrito Maracaibo del Estado Zulia v. C.A. Energía Eléctrica de Venezuela).
 
Del fallo precedentemente transcrito se desprende con claridad que los Municipios pueden, por vía de transacción limitar temporalmente su potestad de establecer o modificar el monto de los tributos municipales, sin que signifique un menoscabo de sus potestades tributarias; por el contrario, se trata de una manifestación de la autonomía de estos entes para regular casos particulares con sus contribuyentes.


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