Escrito por: Rafael Badell Madrid
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Conferencia dictada en el foro «El Contencioso Administrativo a la luz de la Constitución de 1999» el día 14 de julio de 2000
Rafael Badell Madrid
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello Universidad Central de Venezuela
Introducción
Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Su regulación en la Constitución de 1961.
2.1. La configuración en la Constitución de 1961 del Sistema Mixto de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
2.1.1 La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
Noción General y características
Fundamento
Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
2.1.2. La responsabilidad por sacrificio particular o sin falta
a) Noción general y características
b) Fundamento
El principio de igualdad ante las cargas públicas
Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
La teoría del riesgo
(ii).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
2.2. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por daño judicial
2.3. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por acto legislativo
3. El marco jurídico de la Responsabilidad Extracontractual en la Constitución de 1999
4. La responsabilidad del Estado juez en la Constitución de 1999
5. Incidencias en el ámbito procesal de la nueva regulación constitucional en materia de responsabilidad extracontractual
(i) La creación de la figura del Defensor del Pueblo
(ii) La eliminación del antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como requisito necesario para solicitar en vía judicial la responsabilidad del Estado
Introducción
La responsabilidad del Estado constituye, sin duda, una de las instituciones más importantes y fundamentales en la configuración de todo Estado de Derecho. Esta figura, quizás una de las más importantes del Derecho Administrativo, no era reconocida en un principio por los Estados que en épocas anteriores se consideraban irresponsables. Así, se aducía en la mayoría de los casos el principio de derecho anglosajón conforme al cual «El Rey no comete errores» (The King can’t do wrong) y, por tanto, no podía ser responsable.
No obstante, el moderno desarrollo del Estado y sus instituciones hizo posible la atenuación y flexibilización de esta irresponsabilidad hasta la consagración clara y definitiva del principio de responsabilidad patrimonial en la mayoría de los países civilizados. El punto de referencia principal en este sentido lo constituye el Arret Blanco del Tribunal de Conflictos Francés del 8 de febrero de 1873 en el que se establece por vez primera la responsabilidad de la Administración por los daños causados a los particulares en la prestación de los servicios públicos.
Actualmente podemos decir que la responsabilidad administrativa, como sistema que permite a los particulares reclamar y obtener indemnizaciones por los daños patrimoniales ocasionados por el Estado, engloba el resarcimiento de todo tipo de daños derivados tanto de la actividad ilícita o anormal de la Administración como de su actividad lícita o normal.
Ahora bien, hablar de la responsabilidad del Estado supone necesariamente distinguir -atendiendo al modo de actuación de la Administración frente al particular- entre la Responsabilidad Extracontractual y la Responsabilidad Contractual según que ella obedezca o no, respectivamente, al incumplimiento de obligaciones convenidas .
Así, la primera de ellas se refiere a la responsabilidad derivada del ejercicio de actividades administrativas reguladas por normas de derecho público y, en este sentido, puede generarse por hechos ilícitos cometidos por autoridades legítimas (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal) o por actos absolutamente lícitos (responsabilidad sin falta o por sacrificio particular).
La segunda, atiende a los daños derivados del incumplimiento por la Administración de los contratos de naturaleza administrativa o privada celebrados por ésta con los particulares.
En el presente estudio, haremos referencia a la responsabilidad extracontractual de la Administración analizando su situación a la luz de la nueva Constitución de 1999.
Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Su regulación en la Constitución de 1961.
En la Constitución de 1961 ya se consagraba en forma completa y efectiva un sistema de responsabilidad de la Administración que la doctrina y la jurisprudencia se encargaron posteriormente de afinar y desarrollar. En este sentido, la Constitución de 1961 establecía las bases normativas del sistema de responsabilidad de la Administración en sus artículos 3 (principios que rigen el gobierno venezolano), 47 (responsabilidad propiamente dicha), 206 (jurisdicción contencioso-administrativa) y 68 (derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva). Estas normas constitucionales consagraban de forma directa la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares en ejercicio de la función pública.
En efecto, el artículo 3 de la Constitución de 1961 proclamaba de entrada la responsabilidad del Estado al establecer que el «gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo».
Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en los términos siguientes:
«En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública»
Esta norma, que constituía la piedra angular sobre la que descansaba el principio de la responsabilidad administrativa en Venezuela consagraba –por interpretación en contrario- un amplio y efectivo sistema que permitiría a los particulares exigir la responsabilidad del Estado bien fuera por sacrificio particular o por funcionamiento anormal, derivada de cualquier actividad pública (i.e. administrativas, judiciales y legislativas) ejercida por cualquier ente público.
Dicha disposición era complementada a su vez por el artículo 206 de la Constitución de 1961 consagratorio de la jurisdicción contencioso-administrativa en el que se facultaba a los tribunales contencioso-administrativos para satisfacer los derechos patrimoniales de los particulares que se vieren afectados «por daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración» y «disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa».
Finalmente, este sistema de responsabilidad de la Administración se veía reforzado por el artículo 68 de la Constitución de 1961 que contemplaba el derecho fundamental de los administrados de acudir a los órganos de justicia y recibir de éstos una efectiva tutela judicial de sus derechos. Así, en ejercicio de tal garantía los particulares que se considerasen afectados en su esfera patrimonial tenían la posibilidad de demandar y lograr, por esa vía, la responsabilidad del Estado fuere bajo régimen de responsabilidad con falta (por funcionamiento anormal) o sin ella (por sacrificio particular).
Este grupo de normas constitucionales que consagraban un amplio sistema de responsabilidad del Estado eran complementadas por otras disposiciones que reforzaban dicha responsabilidad. Así, encontramos los artículos 46 y 121 que consagraban la responsabilidad de los funcionarios; los artículos 49, 117, 205, 209 que preveían la protección jurisdiccional; los artículos 192 y 196 que prevén la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros; los artículos 99 y 101 relacionados con el derecho a la propiedad y a la integridad patrimonial; y los artículos 45, 56, 61 y 223 referidos al principio de igualdad ante las cargas públicas.
Todas estas disposiciones de rango constitucional conformaban, sin duda, un completo y eficaz marco regulatorio de la responsabilidad del Estado que reunía las siguientes características:
comprendía todos los daños sufridos por el particular fueren materiales o morales;
ocasionados por todas las autoridades legítimas fueren competentes o no;
mediante actos, hechos u omisiones lícitos o ilícitos;
emanados de todos los entes públicos sean o no territoriales;
en el ejercicio de su función pública, entendida ésta en sentido amplio en referencia a cualquiera de las funciones del Estado fuere legislativa, jurisdiccional o administrativa y
tenía su fundamento en la garantía de los particulares a la integridad patrimonial, conforme a la cual el particular no está obligado a soportar un daño sin compensación, independientemente de que el autor del mismo actúe en forma lícita o ilícita.
Así, la jurisprudencia, amparada por este vasto desarrollo constitucional de la responsabilidad de la administración, estableció en numerosas ocasiones la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares en ejercicio de su función pública fueran éstos derivados de la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular o de la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio. Cabe citar entre otras, por lo que toca a la responsabilidad sin falta, decisiones de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fechas 27 de enero de 1993 (Caso: Promociones Terra Cardón); 7 de octubre de 1993 (Caso: Laboratorios Sánalo); 7 de octubre de 1994 (Caso: Nemecio Cabeza vs Cadafe. Por lo que respecta a la responsabilidad con falta o funcionamiento anormal véase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 17 de mayo de 1984 (Caso: Tropiburger) y de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 9 de abril de 1987 (Caso Protinal); 14 de febrero de 1990 (Caso: Rafael Desangles vs INAVI); 15 de diciembre de 1992 (Caso: Silvia Rosa Riera vs INAVI).
2.1. La configuración en la Constitución de 1961 del Sistema Mixto de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
De la regulación contenida en la Constitución de 1961 se deriva igualmente la naturaleza mixta del sistema de responsabilidad del Estado al dividirlo en dos regímenes coexistentes y complementarios entre sí, a saber:
2.1.1 La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
Noción General y características
Esta fundada en el derecho de los particulares a obtener un normal funcionamiento de los servicios públicos y cuya procedencia está determinada, precisamente, por ese funcionamiento anormal o falta en la prestación del servicio que, por lo general, está vinculado a un acto, hecho o actuación ilícita de la administración.
En este supuesto, la falta de funcionamiento del servicio o su funcionamiento anormal resulta un elemento determinante de la responsabilidad administrativa desde que los daños sólo son imputables a la Administración cuando en efecto se verifique esa falta o funcionamiento anormal que, en todo caso, deberá probar el perjudicado.
Las características de este tipo de responsabilidad son las siguientes:
(i) La víctima tiene que probar el funcionamiento anormal o la falta de funcionamiento del servicio además del daño y la relación de causalidad. Si el demandante no prueba la anormalidad del funcionamiento no podrá establecerse la responsabilidad administrativa.
(ii) La administración puede exonerarse de su responsabilidad aduciendo cualquiera de las causales eximentes de la culpa, a saber: falta de la víctima, caso fortuito, fuerza mayor y hecho del tercero, salvo en los casos de presunciones de funcionamiento anormal en los que únicamente procede alegar la falta de la víctima y la fuerza mayor.
(iii) A diferencia de la responsabilidad por sacrificio particular, no se requiere una calificación del daño como «anormal y especial» basta que el daño se produzca independientemente de sus características para que el particular sea indemnizado.
(iv) Está íntimamente ligada en nuestro derecho a la responsabilidad civil por hecho ilícito contenida en los artículos 1.185 y siguientes del Código Civil.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en reciente decisión del 13 de abril de 2000, con ponencia del Dr. José Rafael Tinoco (Caso: Corporación Revi, C.A. vs Banco Industrial) determinó la noción de la culpa extracontractual y sus elementos constitutivos.
En este sentido, la Sala ratificó que para la procedencia de la responsabilidad civil extracontractual es necesario que se verifiquen los siguientes elementos:
La existencia de una falta o culpa, es decir, un hecho ilícito.
La existencia de un daño que a su vez debe revestir un carácter cierto y personal.
La demostración por el accionante de la relación de causalidad, esto es que el daño causado sea atribuible al hecho ilícito que se denuncia.
La Sala, partiendo de los criterios expuestos por la doctrina y la jurisprudencia existente en la materia analizó cada uno de éstos elementos en los términos siguientes:
Por lo que respecta a la culpa extracontractual la Sala ratifcó el criterio expuesto por la Sala de Casación Civil en decisiones de fechas 12 de febrero de 1974 –ratificada en fecha 2 de diciembre de 1987- y 14 de marzo de 1990, conforme a las cuales, para declarar la procedencia del daño moral deben estudiarse previamente: (i) los hechos relacionados con el asunto en cuestión, (ii) la importancia del daño, (iii) la culpabilidad del autor, (iv) la conducta de las víctimas sin cuya acción no se hubiera producido el daño y (v) la llamada escala de los sufrimientos morales.
En cuanto al daño, la Sala expresa –citando la doctrina extranjera- que el mismo consiste en el objeto esencial de la responsabilidad que, como tal, debe ser probado por el demandante tanto en su existencia como en su consistencia.
Finalmente, por lo que se refiere a la relación de causalidad, la Sala sostiene que dicho elemento trata simplemente de vincular los anteriores elementos de la responsabilidad extracontractual, es decir, que el daño cierto y efectivamente ocasionado sea imputable al sujeto que se denuncia como responsable del hecho ilícito.
Fundamento
Si bien la procedencia de esta responsabilidad está sujeta a la verificación de un funcionamiento anormal de la Administración, es lo cierto que esta condición (i.e. funcionamiento anormal) no constituye el fundamento de la misma.
Por el contrario, la esencia y justificación de esta responsabilidad está en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos, así, cuando la Administración no cumple con esta obligación, debe indemnizar al particular.
En este sentido, son ilustrativas las palabras de Moreau al señalar que el funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Así, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad.
c) Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 26 de mayo de 1994. Caso: Asociación Civil Educacional Avila. Magistrado Ponente: Luis Henrique Farías Mata
Tema debatido: La Asociación Civil Educacional Avila demandó a la República exigiendo la reinvindicación de unas bienechurías de su propiedad (123 casas y otras construcciones e instalaciones) ubicadas en terrenos baldíos -en los que desempeñaba su actividad educacional- que fueron ocupados por las Fuerzas Armadas de Cooperación por instrucciones del Ministerio de la Defensa.
Decisión: «dichas bienechurías pertenecen, en efecto a la parte actora, en virtud del documento registrado de donación que cursa en autos. Ello se desprende igualmente de las afirmaciones realizadas por el representante de la Procuraduría General de la República, en sus informes, y que ya fueron transcritos en este fallo. (…) A raíz de ello [se refiere la sentencia al acta que acordó la ocupación de los terrenos] las Fuerzas Armadas de Cooperación ocuparon y clausuraron el Colegio José Feliz Ribas, y causaron daños considerables en las instalaciones, en todo lo cual han sido contestes cada uno de los testigos promovidos por la parte actora, no repreguntados por la parte demandada. (…)
La parte demandada en su contestación no dio ninguna justificación para tal ocupación, ni tampoco, posteriormente, promovió ninguna prueba. (…) tal como lo señaló la propia Procuraduría General de la República el día 20 de abril de 1988, en documento que cursa en autos, ‘es obvio que dichos bienes eran y siguen siendo propiedad de dicha asociación civil’ y que ‘dicha ocupación se realizó sin cumplir las formalidades legales que al efecto deben observarse para legítimamente, bien sea en forma temporal o permanente, ocupar bienes con la finalidad de restablecer el orden público. Si se consideraba que dicha zona revestía carácter de permanente peligrosidad atentatoria a la seguridad y al orden público, se debió proceder a declarar el área afectada como zona de seguridad (artículo 15 de la Ley de Seguridad y Defensa), decretando por vía de consecuencia su utilidad pública para iniciar el procedimiento expropiatorio contemplado en la Ley de expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (artículo 10). Si, por el contrario, el Ejecutivo Nacional hubiera considerado que la necesidad era de carácter temporal, se requeriría el cumplimiento previo de la declaratoria del estado de emergencia (…)’.
En consecuencia, la ocupación realizada por las Fuerzas Armadas de Cooperación configura un hecho ilícito, generador de daños reparables por la República de Venezuela, a tenor del arículo 1.185 del Código Civil y así se declara»
d) Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
+ Sentencia del 20 de marzo de 1986. Caso: Silvia Rosa Riera vs Inavi. Magistrado Ponente: Hildegard Rondón de Sansó
Tema debatido: Demanda por daños causados por la muerte de un menor que cayó por el ducto de un ascensor fuera de servicio, y sin la correspondiente señalización, en un edificio cuya administración estaba a cargo del INAVI. La demanda fue solicita con fundamento en el artículo 1185 del Código Civil.
Decisión: Analizadas las pruebas suministradas por la recurrente, de las que se evidenciaba el funcionamiento anormal, el daño causado y la relación de causalidad la Corte Primera dispuso que de las mismas «se desprende la actividad negligente del organismo mencionado en observar las medidas más elementales de cautela en relación con el ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le correspondía adoptar tales medidas. Además no consta que hubiese advertido del peligro que el mismo representaba a la comunidad ni que hubiese tomado medidas para impedirlo.
No puede escudarse la demandada en el alegato de que todos conocían que el ascensor estaba fuera de servicio, para justificar la falta de aviso del peligro que el mismo representaba, sobre todo respecto al piso 12, donde se encontraba detenido y por la circunstancia de tener un hueco en la cabina, ya que cualquier visitante desconocedor de la situación e incluso, como lo fuera el caso de autos, cualquier menor incapaz de medir los riesgos de su utilización, al no ser alertados sobre los mismos debidamente (…) De allí que, en tal sentido, existió responsabilidad en la demanda al no impedir la producción de los daños que el estado del ascensor pudiera ocasionar (…) La negligencia es, al efecto, la conducta culposa caracterizada por la falta de actuación o por actuación ineficiente de las obligaciones que se han asumido por cualquier causa. En el caso presente el Instituto Nacional de la Vivienda admitió que ejercía las funciones de mantenimiento de las instalaciones del inmueble y que por ello había tomado toda clase de precauciones, lo cual no demostró».
2.1.2. La responsabilidad por sacrificio particular o sin falta
a) Noción general y características
En la responsabilidad extracontractual del Estado por sacrificio particular o sin falta se imputa a la administración la comisión de un daño anormal y especial que comporta un sacrificio particular que excede del sacrificio que el común de los administrados debe normalmente soportar. Este daño por lo general es ocasionado como consecuencia de la prestación normal y lícita de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal, esto es, actos apegados a derecho (responsabilidad sin falta en puridad de conceptos) sin embargo, puede generarse también en situaciones de riesgo en las que existiendo la falta o funcionamiento anormal ésta no se toma en consideración.
Las características de este régimen de responsabilidad son las siguientes:
(i) La víctima no tiene que demostrar la falta o funcionamiento anormal de la actividad administrativa. En este caso, la Administración queda patrimonialmente atada con la sola verificación del daño y la relación de causalidad (causa-efecto) con la actividad administrativa que se imputa como perjudicial, teniendo la carga de probar las causas exoneratorias que estime a su favor. Así lo estableció también la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en numerosas decisiones entre las que cabe destacar, por su claridad, la dictada en fecha 7 de marzo de 1989 en la que se dispuso lo siguiente:
«De conformidad con lo previsto en el primer párrafo del artículo 1193 del Código Civil, toda persona es responsable del daño causado por las cosas que tiene bajo su guardia, a menos que pruebe que el mismo ha sido ocasionado por falta de la víctima, por el hecho de un tercero, por caso fortuito o fuerza mayor.
Tal disposición consagra una presunción de culpa juris et de jure, es decir que no le permite al guardián demostrar que él ejerció correctamente sus poderes de vigilancia y control sobre la cosa.(…) Ahora bien, ante esta alzada la demandada ha formulado de nuevo el alegato ya esgrimido en primera instancia de que el daño fue causado por culpa de la víctima. Sin embargo no suministró prueba alguna que comprobase ese alegato. (…)
De acuerdo con lo expuesto, y correspondiéndole al demandado la carga de la prueba de que el hecho se produjo por falta de la víctima, circunstancia que no logró demostrar, esta Sala debe descartar el alegato formulado en tal sentido por la demandada y así se declara.
Corresponde entonces determinar si los hechos cuya prueba corresponde a la parte actora, se han demostrado, es decir:
El daño experimentado
La intervención de la cosa en la producción del daño.
La condición de guardián del demandado»
(ii) En este régimen de responsabilidad sólo deben admitirse como causales de exoneración de la responsabilidad de la Administración el hecho de la víctima y la causa mayor sin que puedan alegarse como exoneratorias el hecho de un tercero y el caso fortuito. En este sentido, nuestra jurisprudencia difiere de la posición adoptada por el autor pues en numerosas decisiones se fundamenta la responsabilidad de la administración con base al artículo 1193 del Código Civil el cual permite a la Administración exonerarse de la responsabilidad alegando el hecho de un tercero y el caso fortuito. (vid. Decisiones de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fechas 19 de julio de 1984 [Caso. Alba Orsetti]; 7 de marzo de 1989 [Caso: Nelson Molina vs Cadafe]; 5 de abril de 1994 [Caso Nemecio Cabeza vs Cadafe], 7 de diciembre de 1994 [Caso: Juan Simón Mijares vs INOS], entre otras).
(iii) Es de orden público, lo que implica que el juez puede declararla de oficio.
b) Fundamento
Esta responsabilidad tiene un doble fundamento según que el daño causado se derive de una actividad lícita o no accidental, caso en el cual la responsabilidad encuentra fundamento en el principio de igualdad ante las cargas públicas, o se derive de una actividad accidental (i.e. vallas de señalamiento vial, cables de alta tensión, conductos de agua o gas, etc.) caso en el cual la responsabilidad de la administración encuentra fundamento en la teoría del riesgo objetivo.
Sin embargo, existe discusión en la doctrina en torno a la existencia de una dualidad entre ambos fundamentos desde que hay quienes sostienen –Delvolvé, Moreau, Forthoff, Ortiz Alvarez- que la teoría del riesgo puede ser ubicada dentro del principio de igualdad ante las cargas públicas desde que los daños ocasionados en materia de responsabilidad por riesgo son siempre anormales y especiales y constituyen, por tanto, un sacrifico particular que rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas.
En todo caso, como veremos, nuestra jurisprudencia ha mantenido esa dualidad al determinar la responsabilidad sin falta de la administración con base al principio de igualdad ante las cargas públicas o la teoría del riesgo objetivo según el caso.
El principio de igualdad ante las cargas públicas
Se encuentra recogido en los artículos 45 (equiparación de los derechos y deberes para los extranjeros); 56 (obligación de contribuir a los gastos públicos), 61 (derecho a la igualdad y no discriminación) y 223 (justa distribución de las cargas por el sistema tributario) de la Constitución de 1961.
Dicho principio la compensación del particular que se ha visto afectado por un daño cometido por la administración que no tiene el deber de soportar. Ello en virtud de que la Administración no debe, en tutela del interés colectivo someter a un miembro de la sociedad a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la correspondiente indemnización.
Así, como bien nos enseña Entrena Cuesta «cuando la Administración actuando, como tal, es decir, sirviendo intereses generales, produce a los particulares una lesión que éstos no tienen el deber de soportar, el citado principio exige que se compense el sacrificio especial inflingido mediante la correspondiente indemnización. Pues sería jurídicamente indamisible que unos particulares se sacrificasen involuntariamente y sin el deber de hacerlo en beneficio de la comunidad, sin que ésta restableciera la igualdad alterada».
Este ha sido el criterio seguido por nuestra jurisprudencia en múltiples casos en los que ha determinado la responsabilidad de la administración con vista de la ruptura del principio de la igualdad ante las cargas públicas. En efecto:
(i).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 10 de agosto de 1977. Caso: Ordenanza sobre rezonificación del sector «El Paraiso». Magistrado Ponente: Dr. Martín Pérez Guevara
Tema debatido: Los recurrente solicitaron la nulidad de unos actos dictado por el Concejo Municipal del Distrito Federal con base a los cuales se cambia la zonificación para convertir en áreas verdes unos terrenos en los que se ubicaban varias edificaciones propiedad de los mandantes. Tales actos en criterio de los recurrentes comportan una expropiación sin indemnización previa.
Decisión: En criterio de la Sala «la decisión que atribuye el uso correspondiente a las «áreas verdes» a un terreno, real y efectivamente, dedicado a otro uso por su dueño, constituye un acto concreto, el cual, en el caso de que se aplicaran los citados artículos de la Ordenanza de Zonificación del Departamente Libertador del Distrito Federal, comporta un sacrificio o disminución de los derechos del propietario y, por tanto, excedería los límites de una restricción no indemnizable».
+ Sentencia del 16 de junio de 1980. Caso: Cauchos General, C.A. Magistrado Ponente. Dr. Julio Ramírez Borges.
Tema debatido: Igual al anterior. Cambio de Zonificación de unos terrenos para convertirlos en áreas verdes.
Decisión: En criterio de la Sala la aplicación de la ordenanza impugnada «entraña un sacrificio para sus propietarios, que excede de los límites de una restricción no indemnizable y les crea –como se ha dicho- una indefinida situación de incertidumbre compatible con la seguridad jurídica que debe gozar todo individuo en relación con la disposición, uso y disfrute de sus bienes; y solamente mediante justa indemnización podrá variarse tal radicalmente el uso de los terrenos (…)».
+ Sentencia del 27 de enero de 1994. Caso: Terra Cardón. Magistrado Ponente: Alfredo Ducharne.
Tema debatido: Demarcación de linderos del Parque Nacional Médanos de Coro en terrenos de la recurrente. Solicitud por los recurrentes de expropiación de sus terrenos.
Decisión: «Ahora bien, establecido que el acto de creación de un Parque Nacional sobre fundos de propiedad privada no tienen carácter transmitivo o expropiatorio, sino limitativos de los atributos de la propiedad, cabe precisar aún, si en nuestro sistema constitucional sólo la pérdida de la propiedad a favor de la Administración, determina un derecho a la indemnización, o si también, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, contemplado en la Constitución, éste debe indemnizar las lesiones que hubieren causado su actividad aún legítima (…).
La responsabilidad por la lesión causada por la actividad administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada la posición del administrado, éste recibe una lesión no procurada. Este régimen de responsabilidad de Estado por sus actos lícitos, aparece en la legislación en el artículo 63 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que establece ‘Los usos regulados y permitidos en los planes de ordenación del territorio se consideran limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí solos, derecho a indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan un daño cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente. En estos casos a los efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social’.
Conforme a esta posición, que se abre paso en la mejor doctrina, la limitación que incida en las actividades privadas realizadas por el propietario, como ejercicio de los derechos de uso y disfrute de la propiedad, resultaría indemnizable, aunque no exista expropiación o pérdida de la misma. Por otro lado, observa la Sala, que los fundamentos constitucionales del régimen de responsabilidad antes señalados, se encuentran en los artículos 206 y 46 de la Constitución que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde se desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aún por sus actos lícitos, como serían los emanados de dichos funcionarios».
La teoría del riesgo
Como bien lo define el maestro Jean Riveró la responsabilidad de la administración por riesgo se produce cuando «la Administración en el ejercicio de su misión, expone a algunas personas a un riesgo particular: por consiguiente, al crearse ese riesgo se está generando la responsabilidad de un daño. Se señalan como ejemplos los daños causados por actividades técnicas o cosas peligrosas».
Así, se interpreta que cuando la administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o aprovecha y crea un riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva.
En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la prueba de la relación causal con independencia de la falta del autor material del daño que no es relevante ni necesaria a los fines de la determinación de la responsabilidad, respondiendo la administración incluso por caso fortuito. De allí que, aun en caso de que no puede determinarse quien es el autor de la falta, es decir, que ésta sea anónima o impersonal el particular tiene asegurada la reparación siempre que se verifique la relación de causalidad.
Esta responsabilidad por riesgo objetivo está íntimamente ligada a la responsabilidad por guarda de cosas prevista en el artículo 1193 del Código Civil, en este sentido, bajo la idea del riesgo suelen englobarse todos aquellos supuestos de responsabilidad administrativa que tienen su origen en actividades o cosas peligrosas que generan daños accidentales. Como bien lo señala Maduro Luyando «el guardián responde porque él introduce un riesgo en el seno de la sociedad al usar la cosa y como obtiene un provecho o beneficio de esa cosa, como contrapartida debe soportar el riesgo que esa cosa produzca, de modo que repara el daño causado por la cosa sin que sea necesario que incurra en culpa alguna».
Bajo esta idea civilista –que como veremos ha generado mucha discusión en la doctrina- nuestra jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo objetivo por los daños causados a particulares. En efecto:
(ii).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 5 de abril de 1994. Caso: Nemecio Cabeza vs Cadafe. Magistrado Ponente: Cecilia Sosa Gómez
Tema debatido: Cobro de daños y perjuicios ocasionados al recurrente por un cable de alta tensión. La demanda fue fundamentada en los artículos 1.185 (hecho ilícito) y 1.193 (responsabilidad por guarda) del Código Civil.
Decisión: «Esta norma [artículo 1193 del Código Civil] establece un caso de responsabilidad objetiva, contra la cual el guardián de la cosa puede defenderse alegando y demostrando que el daño tuvo su causa en un hecho fortuito, de fuerza mayor, por el hecho de un tercero o por hecho de la víctima. Con ello se establece una relación de causalidad del daño que torna en responsable al guardián. Finalmente, debe observarse que, aunque la norma no distinga entre las cosas por cuya guarda responde el guardián, la responsabilidad se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. Por ejemplo el caso de la existencia de un pozo de explosivos en una empresa del ramo, situación que determina la existencia de un riesgo objetivo del cual se beneficia la citada empresa. (…) resulta suficiente para que pueda ser declarada la responsabilidad especial por guarda de cosas en el presente caso, que se pruebe suficientemente la existencia del daño, la relación de causalidad conforme a la cual pueda afirmarse que el hecho de la cosa es el que causó el daño, y la condición de guardián de la demandada. Por su parte, la empresa accionada dispone de las siguientes defensas frente a la acción por la cual se le exige la responsabilidad especial que nos ocupa: la demostración de que el hecho proviene de un caso fortuito, de fuerza mayor, del hecho de un tercero o de la culpa de la víctima».
En idéntico sentido, sentencias de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa de fechas 7 de marzo de 1989 (Caso: Nelson Molina vs Cadafe); 11 de febrero de 1985 (Caso: Cedeño Salazar vs Cadafe); 30 de noviembre de 1994 (R. Gallardo vs Inos); entre otras.
2.2. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por daño judicial.
La Constitución de 1961 no contenía disposición alguna que regulase en forma clara y precisa la responsabilidad del Estado Juez, es decir, aquella derivada del funcionamiento anormal de la administración de justicia bien por actos jurisdiccionales (i.e. sentencias erróneas o error judicial) como por actos no jurisdiccionales (i.e. policía judicial, desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales). En efecto, si bien no se negaba la posibilidad de exigir esta responsabilidad, pues ella, como toda responsabilidad, es inherente a todo Estado de Derecho, es lo cierto que en nuestro ordenamiento jurídico no existe un desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre el tema.
No obstante, como se verá, la nueva Constitución de 1999 prevé de forma expresa y detallada la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado Juez en su artículo 49, ordinal 8.
2.3. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por acto legislativo
Por lo que se refiere a la responsabilidad del Estado legislador tampoco la Constitución de 1961 contenía disposición alguna que regulase en forma clara y precisa esta materia. Tampoco la doctrina y la jurisprudencia desarrollaron en forma detallada este aspecto. Ello se debe quizás al hecho de que la procedencia responsabilidad del Estado por actos legislativos está sometida a requisitos sumamente exigentes y rigurosos.
Ciertamente, por lo general para la procedencia de esta responsabilidad se exige la concurrencia de los siguientes requisitos:
Que el perjuicio sea especial e individualizable, es decir, que afecte a un solo particular o a un pequeño grupo de individuos.
Que dicho perjuicio sea bastante grave.
Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.
Que la actividad suprimida o prohibida por el texto legal no sea contraria al orden público, la moral y las buenas costumbres.
No obstante, insistimos, a pesar de tal circunstancia la existencia de dicha responsabilidad no era negada en nuestro ordenamiento jurídico dado que, como toda responsabilidad, es esencial en un estado de derecho.
De otra parte, en nuestro país puede ser declarada la nulidad de una ley que niegue todo tipo de indemnización frente a las restricciones o limitaciones de los derechos y garantías previstos en el ordenamiento constitucional. Así, bien por la vía del control concentrado de la constitucionalidad de las leyes ejercido por el máximo Tribunal, o del control difuso previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil puede exigirse la nulidad de esa ley que desconoce los derechos consagrados constitucionalmente.
La nueva Constitución de 1999, como se verá, prevé de forma expresa y detallada la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado Legislador tal como se infiere de su artículo 140 y de la exposición de motivos de la misma.
3. El marco jurídico de la Responsabilidad Extracontractual en la Constitución de 1999
La nueva Constitución de 1999, acorde con las mas modernas tendencias del derecho comparado en materia de responsabilidad, ha mejorado y ampliado notablemente el sistema de responsabilidad administrativa consagrado en la Constitución de 1961.
En ese sentido, la nueva regulación constitucional, al igual que la del 61, contiene un grupo de normas –mucho más técnicas y modernas si se quiere- que configuran el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. Así, la nueva constitución consagra las bases normativas del sistema de responsabilidad en sus artículos 6 (principios que rigen el gobierno); 140 (responsabilidad propiamente dicha; 259 (jurisdicción contencioso administrativa); 26 y 49 (derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva);. Así, estas nuevas normas constitucionales consagran de una manera más clara y precisa la responsabilidad directa del Estado por los daños causados a los particulares en ejercicio de la función pública.
Ciertamente, la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado venezolano queda establecida desde el inicio en el artículo 6 de la Constitución que proclama que el gobierno ese y será siempre «democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables».
De igual forma el artículo 140 de la Constitución de 1999, evidentemente inspirado en las tendencias del derecho comparado, establece:
«El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública»
Esta nueva disposición constitucional extiende enormemente el ámbito de aplicación del sistema de responsabilidad del Estado desde que ésta podrá ser exigida en cualquier caso (por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por cualquier tipo de actividad inherente al «funcionamiento de la Administración Pública.
Ello se ve reforzado, sin duda, por la exposición de motivos de la propia Constitución que amplía en forma expresa los supuestos de procedencia de la responsabilidad del Estado al disponer:
«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».
Como puede observarse, esta nueva regulación no deja dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el nuevo marco constitucional ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. Así, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea administrativa, judicial, legislativa, ciudadana o elelctoral de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones.
Esta responsabilidad se ve reforzada por la disposición contenida en el artículo 259 de la Constitución que consagra la facultad de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para establecer la responsabilidad de la administración ordenando «condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa». Como puede verse esta nueva disposición ratifica y amplia el sistema de responsabilidad contenido en la Constitución de 1961.
Finalmente, este bloque constitucional se ve complementado con las normas constitucionales contenidas en los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los daños ocasionados por la Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva que podría traducirse, en los términos del artículo 259 de la Constitución, en la condena del Estado al pago de sumas de dinero; a la reparación de daños y perjuicios originados en virtud de su responsabilidad y al restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
En idéntico sentido a la Constitución de 1961, estas normas constitucionales que constituyen el fundamento normativo de la responsabilidad encuentran apoyo en otras disposiciones de la Constitución, no menos importantes, que completan este régimen de responsabilidad. Tales disposiciones son las siguientes:
Artículos 26, 49 ordinal 8° y 255 relativos a la responsabilidad del estado juez.
Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 relativos a la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros.
Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos humanos.
Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e integridad patrimonial.
1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Artículos 281 y 285 relativo a las atribuciones del Defensor del Pueblo y del Ministerio Público.
Artículos 253 y siguientes relativos a la protección jurisdiccional.
Artículo 117 derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la indemnización en caso de incumplimiento de tal derecho.
Todas estas disposiciones de rango constitucional conforman, sin duda, un completo y eficaz marco regulatorio de la responsabilidad del Estado con características similares, quizás más amplias, a las previstas en el sistema de responsabilidad de la Constitución de 1961, a saber:
comprende todos los daños sufridos por el particular fueren materiales o morales;
ocasionados por todas las autoridades legítimas fueren competentes o no;
mediante actos, hechos u omisiones lícitos o ilícitos;
emanados de todos los entes y poderes públicos (a nivel ejecutivo, legislativo, judicial, electoral, ciudadano) nacionales, estadales, municipales, entes descentralizados, e incluso entes privados en ejercicio de la función pública (i.e. concesionarios, contratistas, colaboradores ocasionales);
en el ejercicio de su función pública, entendida ésta en sentido amplio en referencia a cualquiera de las funciones del Estado fuere legislativa, jurisdiccional, administrativa, ciudadana, electoral por entes públicos o privados en el ejercicio de tales funciones.
Se mantiene el sistema mixto de la responsabilidad por falta o sin falta.
Se continua manteniendo su fundamento en la garantía de los particulares a la integridad patrimonial, conforme a la cual el particular no está obligado a soportar un daño sin compensación, independientemente de que el autor del mismo actúe en forma lícita o ilícita.
Así lo ha interpretado la jurisprudencia del nuevo Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa en decisiones recientes del 2 de mayo (Caso: Elecentro) y 15 de junio de 2000 (Caso: Eleoriente).
En efecto, en los casos sometidos a la consideración de la Sala, los demandantes fundamentaban su solicitud de indemnización de daños morales y materiales sufridos como consecuencia de la explosión de un transformador eléctrico (Caso: Eleoriente) y de un poste de luz (Caso: Elecentro) con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1193 del Código Civil que establece la responsabilidad objetiva del guardián de la cosa por los daños que haya podido causar ésta.
En ese sentido, la Sala observó que si bien ya en otras oportunidades había ordenado la indemnización de ciudadanos que han sufrido daños en su esfera patrimonial o moral por razón de actos y hechos imputables a la Administración con fundamento en las normas de derecho común, estas son, el artículo 1185 y siguientes del Código Civil en el caso específico de los hechos ilícitos y el artículo 1193 ejusdem en el caso de la responsabilidad por guarda de cosas, es lo cierto que, en criterio de la Sala, no resulta conveniente acudir a las normas que rigen el derecho civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, en especial por lo que respecta a su responsabilidad extracontractual.
A juicio de la Sala, tal afirmación se justifica en el hecho de que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de derecho público desde que éstos, además de gozar de potestades públicas, detentan determinados privilegios -ajenos al ámbito privado- por ser los tutores del interés general.
Esa ha sido el criterio imperante en el derecho comparado, cuyo origen se remonta a la famosa Decisión Blanco dictada por el Tribunal de Conflictos Francés el 8 de febrero de 1983, conforme a la cual, además de consagrarse la responsabilidad de la Administración por los daños causados a los particulares, se dispuso que dicha responsabilidad debía estar regida necesariamente por principios distintos a los establecidos en el Código Civil.
Por el contrario, advierte la sentencia, en nuestro país el carácter autónomo de la responsabilidad administrativa extracontractual tiene su origen en el régimen constitucional consagrado en las distintas constituciones dictadas en Venezuela durante el siglo XX y en las revueltas y guerras caudillescas ocurridas durante el siglo XIX que hicieron necesario que el Estado se excepcionara de responder a los particulares por aquellos daños que no hubiesen sido causados por personas investidas de autoridad pública, tal como se dispuso en el artículo 47 de la Constitución de 1961 que establecía:
«En ningun caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública»
De esta forma, la responsabilidad del Estado en nuestro ordenamiento jurídico se derivaba de la interpretación en contrario de la norma precedente. Así, los particulares podrían exigir la responsabilidad del Estado cuando los daños denunciados hubieren sido causado por personas investidas de autoridad legítima en el ejercicio de su función publica. No se resolvía sin embargo, en criterio de la Sala, la necesidad de que dicha responsabilidad fuera autónoma de la responsabilidad civil de los particulares.
Ello fue solucionado, advierte la sentencia, por el nuevo régimen constitucional consagrado en la Constitución de 1999, en que se prevé de manera expresa la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños causados a los administrados como consecuencia de su actividad.
Dicha norma es la contenida en el artículo 140 de la Constitución vigente conforme a la cual: «el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública».
Esta disposición es complementada, a su vez, por el artículo 259 de la Constitución vigente (antiguo 206 de la Constitución de 1961) relativo a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para «condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración», así como para «conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos» y los artículos 21, 133 y 316 eiusdem (antiguos 61, 56 y 223, respectivamente, de la Constitución de 1961) en los cuales se fundamenta el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas.
Es precisamente este principio el que sirve de fundamento a la Responsabilidad Extracontractual de la Administración en nuestro ordenamiento jurídico, conforme al cual, si la Administración en ejercicio de sus potestades –por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración.
Ello en virtud de que no se debe, en función de la tutela de interés colectivo, someter a un miembro de la sociedad a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente. Así, independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha causado un daño a un administrado, debe responder patrimonialmente.
En este sentido, sostiene la decisión, la Constitución de 1999 establece un régimen integral de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos.
Así, el fundamento general de los dos sistemas de responsabilidad administrativa es la integridad patrimonial, esto es, la lesión antijurídica entendida como el derecho del particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido. En este orden de ideas, no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. Ello se infiere también, a juicio de la Sala, de la exposición de motivos de la Constitución que consagra expresamente «la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».
Por lo que se refiere a los elementos constitutivos de este sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en el artículo 140 de la Constitución, la Sala señaló que su procedencia estará sujeta a la verificación de los siguientes requisitos:
La existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico, o una disminución patrimonial.
La existencia de una actuación u omisión atribuible a la Administración.
La relación de causalidad entre tales elementos
De estos tres elementos determinados por la Sala como condiciones de procedencia de la responsabilidad de la administración, la Sala analizó, en concreto, el relativo al daño en su esfera económica y moral.
En este sentido, la Sala dispuso que si bien anteriormente la doctrina había entendido el daño como aquel producido en la esfera patrimonial del particular, esto es, restringido al ámbito material de los administrados, es lo cierto que el artículo 140 de la Constitución, al no especificar el tipo de bienes o derechos de los particulares que pueden ser afectados por la Administración en ejercicio de su actividad, asume una noción de patrimonio que además del aspecto económico abarca también la esfera moral del mismo y ello se debe, precisamente al hecho de que la esfera afectiva o espiritual de un individuo es un derecho jurídicamente protegido por el ordenamiento jurídico.
Así, conforme a este criterio, y al nuevo marco constitucional es perfectamente posible exigir ante la autoridad judicial el resarcimiento de los daños morales causados por la actividad lícita o ilícita de la Administración.
En idéntico sentido, siguiendo la posición asumida por el Tribunal Supremo en torno a la responsabilidad objetiva del Estado consagrada en el artículo 140 de la Constitución, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 9 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Mouriño (Caso: Alí Quiñones) acordó la indemnización de los daños morales ocasionados al recurrente como consecuencia de una medida de arresto disciplinario que privó ilegítimamente su libertad.
La sentencia comienza por observar que se ha llegado a establecer un sistema de responsabilidad en el que la administración puede ser condenada patrimonialmente por los daños que causa a los administrados. Señala, además, que este principio comenzó a ser reconocido a partir de la sentencia Blanco de 1783, en la cual el Tribunal de Conflictos Francés consagró un régimen de responsabilidad patrimonial de la administración por prestación de servicios públicos distinto del previsto en materia Civil, con lo cual el criterio de la irresponsabilidad de la administración fue quedando de lado, opacado por el principio de la igualdad. Se sostiene, entonces, que como resultado de ese desarrollo histórico es actualmente considerado un principio básico del Estado de Derecho.
La Corte señala que en Venezuela, la consagración constitucional del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado está previsto en la Constitución vigente. Sin embargo, el artículo 3 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en concordancia con el artículo 47 ejusdem, disponían el régimen básico de la responsabilidad patrimonial de la administración frente a los particulares por actuaciones antijurídicas de la administración o de sus agentes. Del mismo modo, el artículo 208 de la Constitución derogada otorgaba competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para condenar a la administración a las indemnizaciones correspondientes a los daños de los que fuera responsable.
En cuanto al contenido del texto Constitucional vigente, expresa la decisión que en los artículos 140 y 259 se prevé un sistema más completo de responsabilidad patrimonial de la administración, en el sentido de que disponen que el Estado es responsable patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, si dicha lesión es imputable al funcionamiento de la Administración Pública. La jurisdicción contencioso administrativa conserva su competencia, pero ampliada desde que el artículo 259 establece que los mismos son competentes para «conocer de reclamos sobre la prestación de servicios públicos».
En efecto, observa la sentencia, que el cambio introducido por el artículo 140 de la Constitución vigente en relación con el artículo 47 de la Constitución derogada consiste en que antes era limitado a los daños causados por autoridades legítimas en el ejercicio de sus funciones, y el nuevo artículo estableció un régimen objetivo de responsabilidad al disponer como requisito que la lesión o daño sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública, es decir, producto de cualquier actividad, lícita o ilícita, por funcionamiento normal o anormal de las actividades de la administración.
De lo anterior, la Corte concluye que es vinculante para los órganos de la administración de justicia la condenatoria de la administración al pago de sumas de dinero cuando quede comprada la responsabilidad de este bajo el régimen dispuesto en los artículos 140 y 259 de la Constitución vigente.
Por otro lado, la sentencia consideró que en el caso sometido a su consideración se trataba de declarar la responsabilidad patrimonial de la administración por daños originados por la actividad administrativa de un juez. En este sentido, la Corte concluyó en la responsabilidad del Estado en virtud de que el daño fue causado por una autoridad legítima en ejercicio de la función pública (art. 140 de la Constitución) y no en virtud de el mal funcionamiento del sistema de justicia en funciones judiciales desde que, insistimos, el daño tuvo su origen en un acto administrativo (i.e. medida de arresto disciplinario) dictado por un juez en ejercicio de la función administrativa y no judicial.
Finalmente, la sentencia sostiene que el daño moral alegado por el demandante producto del hecho de que el juicio de valor de quienes tuvieron conocimiento de la medida reseñada por los medios de comunicación pudo haber sido negativo, puede ser acordado en base a una máxima de experiencia, cuando una sanción es impuesta arbitraria e ilegalmente.
La responsabilidad del Estado juez en la Constitución de 1999
La Constitución de 1999 ratifica en sus artículos 49, ordinal 8 y 255 la responsabilidad del Estado por el funcionamiento anormal de la administración de justicia bien por actos jurisdiccionales (i.e. sentencias erróneas o error judicial, omisión y retardo judicial,) como por actos no jurisdiccionales (i.e. policía judicial, desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales).
Así, a diferencia de la Constitución de 1961 -en la que si bien la existencia de la responsabilidad del Estado juez era inobjetable, ésta no era regulada expresamente- la nueva Constitución regula de forma expresa y tajante la responsabilidad del Estado por el mal funcionamiento o funcionamiento anormal de la administración judicial de la forma siguiente:
«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia: (…)
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas»
«Artículo 255. (…) Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones».
Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado («Toda persona podrá solicitar del Estado…») por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, bien sea por las faltas inherentes a la administración judicial como por aquellas cometidas por los jueces (i.e. denegación, parcialidad, prevaricación, retardo, omisión o error judicial). En este último supuesto el particular es facultado por la Constitución para exigir, a su libre voluntad, la responsabilidad directa del Estado (caso en el cual éste podrá posteriormente ejercer las acciones correspondientes contra aquellos) o la responsabilidad personal de los jueces. Como puede observarse ambas responsabilidades coexisten.
Finalmente, las normas constitucionales citadas establecen los supuestos en los cuales puede imputarse al Estado la responsabilidad por funcionamiento anormal del sistema de justicia. En este sentido la enumeración contenida en dichos artículos engloba la responsabilidad del Estado por los siguientes hechos:
(i) Error judicial que puede ser de hecho o de derecho, según se aprecien erróneamente los hechos en la sentencia o se apliquen equivocadamente normas legales. En opinión de la doctrina –Reyes Montreal, Santiago Tawil- el error judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado se producirá cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la equivocación.
(ii) Retardo u omisión judicial injustificados. Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del procedimiento y no puede relacionarse únicamente con las sentencias o decisiones del Tribunal y su ejecución. Caben encuadrar también en éste supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del proceso (citaciones y notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.).
(iii) La redacción del artículo 49, ordinal 9 de la Constitución no deja dudas, en nuestro criterio, de que el particular siempre tendrá la posibilidad de exigir directamente al Estado su responsabilidad en materia judicial, incluso cuando dichas faltas sean imputables personalmente al juez tales como las previstas en el artículo 255 ejusdem relativas a la parcialidad, denegación, prevaricación, inobservancia de normas procesales dado que, en todo caso esa falta personal del juez comporta necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el cual el Estado deberá responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso correspondientes contra los jueces implicados.
5. Incidencias en el ámbito procesal de la nueva regulación constitucional en materia de responsabilidad extracontractual
Finalmente deben destacarse dos aspectos regulados en la Constitución de 1999 que tienen una incidencia relevante en la materia de responsabilidad extracontractual desde que modifican sustancialmente el proceso existente para hacer efectiva en vía judicial la responsabilidad administrativa del Estado. Estos son, a saber:
(i) La creación de la figura del Defensor del Pueblo: El artículo 280 de la Constitución consagra la creación del Defensor del Pueblo quien está facultado para exigir, en representación de la ciudadanía, la responsabilidad del Estado en todos sus niveles. Así se desprende del artículo 281 ejusdem en el que se establece que dicho funcionario tendrá las siguientes atribuciones:
«Artículo 281. Son atribuciones del Defensor del Pueblo:
Velar por el efectivo respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados, convenios y acuerdos internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, investigando de oficio o a instancia de parte las denuncias que lleguen a su conocimiento.
Velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos, de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que le sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos.
Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus, hábeas data y las demás acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones señaladas en los numerales anteriores, cuando fuere procedente de conformidad con la ley.
Instar al Fiscal o a la Fiscal General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos.
Solicitar al Consejo Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar respecto a los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos (…)»
Se amplía así la legitimación en el contencioso administrativo para exigir la responsabilidad del Estado, dado que el Defensor de Pueblo podrá, en representación de los administrados, interponer las acciones a que haya lugar para solicitar al Estado la indemnización de los daños y perjuicios causados a los particulares con motivo del funcionamiento de los servicios públicos o violación de los derechos humanos.
Asimismo, queda facultado dicho funcionario para instar e impulsar la actuación de otros organismos como el Ministerio Público y el Consejo Moral Republicano a los fines de dejar establecida la responsabilidad de aquellos funcionarios públicos que hubiesen causado daños a los particulares en el ejercicio de sus funciones.
(ii) La eliminación del antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como requisito necesario para solicitar en vía judicial la responsabilidad del Estado: En este sentido, la exposición de motivos de la Constitución resulta categórica desde que prevé la eliminación de la carga que tenían los particulares de agotar la vía administrativa previa como condición de necesario cumplimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual tendrá ahora carácter opcional.
Tal afirmación, interpretada concordadamente con las disposiciones contenidas en los artículos 19 y 26 de la Constitución que prevén el derecho de acceso a la justicia sin formalismos innecesarios, permite confirmar la extinción del carácter obligatorio que tenía el antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para aquellos particulares que quisieran exigir la responsabilidad del Estado ante los órganos jurisdiccionales.
Así lo dispuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión de fecha 24 de mayo de 2000, con Ponencia del Magistrado Rafael Ortiz-Ortiz, que dejó establecido que no podrá exigirse a los particulares el agotamiento previo de la vía administrativa como requisito necesario para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo tal formalidad, en todo caso, de carácter opcional para el administrado. La decisión fue dictada en los términos siguientes:
5.1. De los fundamentos de la decisión
Partiendo de los postulados contenidos en la Constitución de 1999, que consagran la prevalencia del estado de justicia por encima de las formalidades, y que declaran a la República de Venezuela como un Estado democrático y de justicia, la Corte concluye que los criterios sostenidos por el tradicional sistema de administración de justicia -como aquellos que prevén el agotamiento de la vía administrativa, y la reclamación administrativa previa, como requisito de las acciones a ser intentadas por ante la jurisdicción contencioso-administrativa- pueden y deben ser objeto de revisión. En este sentido, la sentencia llega a dos conclusiones, a saber:
(i) En primer lugar, con base a los mencionados postulados e invocando lo dispuesto en el artículo 257 de la Constitución que consagra al proceso como el instrumento fundamental para la realización de justicia, el cual, no podrá ser sacrificado por la omisión de formalidades no esenciales, el sentenciador llega a la conclusión de que la calificación jurídica que el demandante otorgue a su recurso no podrá vincular al órgano administrador de justicia, quien como director del proceso esta obligado a analizar cual es la pretensión esgrimida por el particular, es decir, el objeto perseguido con el recurso.
Así, señala la sentencia, lo que vincula al órgano jurisdiccional no es la acción deducida ante los tribunales -entendida ésta como la posibilidad de acudir a los órganos de justicia a hacer valer un derecho- sino el contenido material de la misma que no es otro que la pretensión. De manera que, aun cuando el actor califique erróneamente su acción, si el tribunal puede dilucidar claramente la pretensión deberá conocer de la misma sin mayores formalismos.
(ii) En segundo lugar, partiendo también de la necesaria distinción entre los conceptos de acción y pretensión, la Corte concluye en el carácter optativo del agotamiento previo de la vía administrativa como requisito necesario para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Como se señaló, la Corte parte de distinguir los conceptos de «acción» y «pretensión», señalando que el primero consiste en el derecho de todo ciudadano de acudir ante los órganos jurisdiccionales para hacer valer sus derechos consagrado en los artículos 51 y 26 de la Constitución Nacional, en tanto que la «pretensión» es el contenido material de la acción que se deduce ante la jurisdicción a través de un proceso.
Según señala la Corte, esta diferenciación, acorde con las tendencias del derecho procesal moderno, fue acogida en nuestra legislación, entre otros, por el Código de Procedimiento Civil de 1987, que comenzó a utilizar correctamente el término «pretensión» donde antiguamente se aludía al término acción. Sin embargo, en criterio del sentenciador, existen otras leyes que aún no se han adecuado a esta moderna tendencia y, por tanto, incurren en el error de hacer mención en sus normas de la «acción» cuando en realidad éstas se refieren a la «pretensión». Tal es el caso, del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 124 ejusdem, el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que exigen como requisito de admisión de toda acción o demanda incoada ante los órganos jurisdiccionales, el agotamiento de una fase administrativa previa.
En criterio de la Corte, la regulación contenida en tales leyes constituye un error, ya abandonado por el derecho comparado, que contradice las modernas tendencias del derecho procesal recogidas por el nuevo marco constitucional, pues al ser la acción un derecho fundamental de acceso a la justicia, el único requisito que puede exigirse, en todo caso, por así disponerlo los artículos 26 y 51 de la Constitución, es el de «ser persona humana».
Ello se desprende, a juicio del sentenciador, de lo dispuesto en la propia exposición de motivos de la Constitución y en sus artículos 19 y 26, que consagran el derecho a accionar y a obtener una tutela judicial efectiva como una garantía «universal» e «incondicional» al disponer:
Exposición de Motivos: «(…)De igual manera y con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la Ley Orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual debe quedar como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio(…)» (resaltado nuestro).
«Artículo 19: El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público, de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que lo desarrollen» (resaltado de la sentencia).
«Artículo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; y a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles» (resaltado de la sentencia).
Conforme a las normas precedentes, el derecho de acceso a la justicia (que en criterio de la Corte comporta el concepto de acción) es un derecho fundamental que debe ser respetado y garantizado por los órganos del Poder Público (art. 19) y al cual debe dársele una tutela judicial efectiva (art. 26), por tanto, al ostentar tal condición (i.e. derecho fundamental) la acción no exige más requisito que el de ser persona humana. En efecto, la necesidad de garantizar una efectiva y expedita justicia conduce a la eliminación del carácter obligatorio del agotamiento previo de la vía administrativa y la reclamación previa a las demandas patrimoniales contra el Estado aplicándose de manera preferente las normas constitucionales.
Así, estas normas que exigen que el administrado acuda a las instancias administrativas como «fase previa» a la jurisdiccional, si bien encontraban justificación en el antiguo orden constitucional, resultan ahora incompatibles con el espíritu, propósito y razón perseguido por la nueva Constitución y, por tanto deben, en criterio de la Corte, ser desaplicadas en nuestro ordenamiento jurídico.
5.2. De los efectos de la decisisón
Respecto de los efectos de la decisión, el fallo parte de la aplicación inmediata y no programática de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 2 (preeminencia de los derechos fundamentales), 7 (primacía de la Constitución), 19 (obligación de garantizar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales), 26 derecho de accionar y tutela judicial efectiva), 257 (prevalencia de la justicia sobre los formalismos no esenciales del proceso). En este sentido establece, en ejecución de esa aplicación inmediata de la Constitución, que en adelante e incluso en los casos que se encuentren actualmente en curso, no podrá exigirse el agotamiento de la vía administrativa, o la reclamación administrativa previa previstas en los artículos 84, ordinal 5° y 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 32 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, y 36 de la Ley de la Procuraduría General de la República.
A todo evento, se deja a salvo la potestad de autotutela administrativa y, en evidente concordancia con lo dispuesto por la Constitución en su exposición de motivos, se aclara que constituirá una opción por parte de los particulares el agotamiento de la vía administrativa, sin que en ningún momento pueda ésta considerarse como causal de inadmisibilidad de las acciones, demandas o pretensiones a ser interpuestas ante la jurisdicción contencioso-administrtiva.
Con base a lo antes expuesto, el agotamiento de la vía administrativa será opcional para los particulares. Con ello, quienes quieran hacer valer sus pretensiones frente a los órganos de justicia por posibles violaciones imputables a la Administración contarán con una doble posibilidad, por una parte (i) podrán interponer los recursos administrativos correspondientes o iniciar, de ser el caso, el antejuicio administrativo con miras a la satisfacción de sus pretensiones en vía administrativa y, (ii) podrán acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin que la falta de reclamación previa en sede administrativa pueda constituirse en causal de inadmisibilidad de la acción propuesta.
PUBLICACIÓN RECIENTE
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Conferencia dictada en el foro «El Contencioso Administrativo a la luz de la Constitución de 1999» el día 14 de julio de 2000
Rafael Badell Madrid
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello Universidad Central de Venezuela
Introducción
Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Su regulación en la Constitución de 1961.
2.1. La configuración en la Constitución de 1961 del Sistema Mixto de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Conferencia dictada en el foro «El Contencioso Administrativo a la luz de la Constitución de 1999» el día 14 de julio de 2000
Rafael Badell Madrid
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello Universidad Central de Venezuela
Introducción
Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Su regulación en la Constitución de 1961.
2.1. La configuración en la Constitución de 1961 del Sistema Mixto de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
2.1.1 La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
Noción General y características
Fundamento
Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
2.1.2. La responsabilidad por sacrificio particular o sin falta
a) Noción general y características
b) Fundamento
El principio de igualdad ante las cargas públicas
Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
La teoría del riesgo
(ii).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
2.2. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por daño judicial
2.3. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por acto legislativo
3. El marco jurídico de la Responsabilidad Extracontractual en la Constitución de 1999
4. La responsabilidad del Estado juez en la Constitución de 1999
5. Incidencias en el ámbito procesal de la nueva regulación constitucional en materia de responsabilidad extracontractual.
(i) La creación de la figura del Defensor del Pueblo
(ii) La eliminación del antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como requisito necesario para solicitar en vía judicial la responsabilidad del Estado
Introducción
La responsabilidad del Estado constituye, sin duda, una de las instituciones más importantes y fundamentales en la configuración de todo Estado de Derecho. Esta figura, quizás una de las más importantes del Derecho Administrativo, no era reconocida en un principio por los Estados que en épocas anteriores se consideraban irresponsables. Así, se aducía en la mayoría de los casos el principio de derecho anglosajón conforme al cual «El Rey no comete errores» (The King can’t do wrong) y, por tanto, no podía ser responsable.
No obstante, el moderno desarrollo del Estado y sus instituciones hizo posible la atenuación y flexibilización de esta irresponsabilidad hasta la consagración clara y definitiva del principio de responsabilidad patrimonial en la mayoría de los países civilizados. El punto de referencia principal en este sentido lo constituye el Arret Blanco del Tribunal de Conflictos Francés del 8 de febrero de 1873 en el que se establece por vez primera la responsabilidad de la Administración por los daños causados a los particulares en la prestación de los servicios públicos.
Actualmente podemos decir que la responsabilidad administrativa, como sistema que permite a los particulares reclamar y obtener indemnizaciones por los daños patrimoniales ocasionados por el Estado, engloba el resarcimiento de todo tipo de daños derivados tanto de la actividad ilícita o anormal de la Administración como de su actividad lícita o normal.
Ahora bien, hablar de la responsabilidad del Estado supone necesariamente distinguir -atendiendo al modo de actuación de la Administración frente al particular- entre la Responsabilidad Extracontractual y la Responsabilidad Contractual según que ella obedezca o no, respectivamente, al incumplimiento de obligaciones convenidas .
Así, la primera de ellas se refiere a la responsabilidad derivada del ejercicio de actividades administrativas reguladas por normas de derecho público y, en este sentido, puede generarse por hechos ilícitos cometidos por autoridades legítimas (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal) o por actos absolutamente lícitos (responsabilidad sin falta o por sacrificio particular).
La segunda, atiende a los daños derivados del incumplimiento por la Administración de los contratos de naturaleza administrativa o privada celebrados por ésta con los particulares.
En el presente estudio, haremos referencia a la responsabilidad extracontractual de la Administración analizando su situación a la luz de la nueva Constitución de 1999.
Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Su regulación en la Constitución de 1961.
En la Constitución de 1961 ya se consagraba en forma completa y efectiva un sistema de responsabilidad de la Administración que la doctrina y la jurisprudencia se encargaron posteriormente de afinar y desarrollar. En este sentido, la Constitución de 1961 establecía las bases normativas del sistema de responsabilidad de la Administración en sus artículos 3 (principios que rigen el gobierno venezolano), 47 (responsabilidad propiamente dicha), 206 (jurisdicción contencioso-administrativa) y 68 (derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva). Estas normas constitucionales consagraban de forma directa la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares en ejercicio de la función pública.
En efecto, el artículo 3 de la Constitución de 1961 proclamaba de entrada la responsabilidad del Estado al establecer que el «gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo».
Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en los términos siguientes:
«En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública»
Esta norma, que constituía la piedra angular sobre la que descansaba el principio de la responsabilidad administrativa en Venezuela consagraba –por interpretación en contrario- un amplio y efectivo sistema que permitiría a los particulares exigir la responsabilidad del Estado bien fuera por sacrificio particular o por funcionamiento anormal, derivada de cualquier actividad pública (i.e. administrativas, judiciales y legislativas) ejercida por cualquier ente público.
Dicha disposición era complementada a su vez por el artículo 206 de la Constitución de 1961 consagratorio de la jurisdicción contencioso-administrativa en el que se facultaba a los tribunales contencioso-administrativos para satisfacer los derechos patrimoniales de los particulares que se vieren afectados «por daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración» y «disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa».
Finalmente, este sistema de responsabilidad de la Administración se veía reforzado por el artículo 68 de la Constitución de 1961 que contemplaba el derecho fundamental de los administrados de acudir a los órganos de justicia y recibir de éstos una efectiva tutela judicial de sus derechos. Así, en ejercicio de tal garantía los particulares que se considerasen afectados en su esfera patrimonial tenían la posibilidad de demandar y lograr, por esa vía, la responsabilidad del Estado fuere bajo régimen de responsabilidad con falta (por funcionamiento anormal) o sin ella (por sacrificio particular).
Este grupo de normas constitucionales que consagraban un amplio sistema de responsabilidad del Estado eran complementadas por otras disposiciones que reforzaban dicha responsabilidad. Así, encontramos los artículos 46 y 121 que consagraban la responsabilidad de los funcionarios; los artículos 49, 117, 205, 209 que preveían la protección jurisdiccional; los artículos 192 y 196 que prevén la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros; los artículos 99 y 101 relacionados con el derecho a la propiedad y a la integridad patrimonial; y los artículos 45, 56, 61 y 223 referidos al principio de igualdad ante las cargas públicas.
Todas estas disposiciones de rango constitucional conformaban, sin duda, un completo y eficaz marco regulatorio de la responsabilidad del Estado que reunía las siguientes características:
comprendía todos los daños sufridos por el particular fueren materiales o morales;
ocasionados por todas las autoridades legítimas fueren competentes o no;
mediante actos, hechos u omisiones lícitos o ilícitos;
emanados de todos los entes públicos sean o no territoriales;
en el ejercicio de su función pública, entendida ésta en sentido amplio en referencia a cualquiera de las funciones del Estado fuere legislativa, jurisdiccional o administrativa y
tenía su fundamento en la garantía de los particulares a la integridad patrimonial, conforme a la cual el particular no está obligado a soportar un daño sin compensación, independientemente de que el autor del mismo actúe en forma lícita o ilícita.
Así, la jurisprudencia, amparada por este vasto desarrollo constitucional de la responsabilidad de la administración, estableció en numerosas ocasiones la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares en ejercicio de su función pública fueran éstos derivados de la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular o de la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio. Cabe citar entre otras, por lo que toca a la responsabilidad sin falta, decisiones de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fechas 27 de enero de 1993 (Caso: Promociones Terra Cardón); 7 de octubre de 1993 (Caso: Laboratorios Sánalo); 7 de octubre de 1994 (Caso: Nemecio Cabeza vs Cadafe. Por lo que respecta a la responsabilidad con falta o funcionamiento anormal véase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 17 de mayo de 1984 (Caso: Tropiburger) y de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 9 de abril de 1987 (Caso Protinal); 14 de febrero de 1990 (Caso: Rafael Desangles vs INAVI); 15 de diciembre de 1992 (Caso: Silvia Rosa Riera vs INAVI).
2.1. La configuración en la Constitución de 1961 del Sistema Mixto de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
De la regulación contenida en la Constitución de 1961 se deriva igualmente la naturaleza mixta del sistema de responsabilidad del Estado al dividirlo en dos regímenes coexistentes y complementarios entre sí, a saber:
2.1.1 La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
Noción General y características
Esta fundada en el derecho de los particulares a obtener un normal funcionamiento de los servicios públicos y cuya procedencia está determinada, precisamente, por ese funcionamiento anormal o falta en la prestación del servicio que, por lo general, está vinculado a un acto, hecho o actuación ilícita de la administración.
En este supuesto, la falta de funcionamiento del servicio o su funcionamiento anormal resulta un elemento determinante de la responsabilidad administrativa desde que los daños sólo son imputables a la Administración cuando en efecto se verifique esa falta o funcionamiento anormal que, en todo caso, deberá probar el perjudicado.
Las características de este tipo de responsabilidad son las siguientes:
(i) La víctima tiene que probar el funcionamiento anormal o la falta de funcionamiento del servicio además del daño y la relación de causalidad. Si el demandante no prueba la anormalidad del funcionamiento no podrá establecerse la responsabilidad administrativa.
(ii) La administración puede exonerarse de su responsabilidad aduciendo cualquiera de las causales eximentes de la culpa, a saber: falta de la víctima, caso fortuito, fuerza mayor y hecho del tercero, salvo en los casos de presunciones de funcionamiento anormal en los que únicamente procede alegar la falta de la víctima y la fuerza mayor.
(iii) A diferencia de la responsabilidad por sacrificio particular, no se requiere una calificación del daño como «anormal y especial» basta que el daño se produzca independientemente de sus características para que el particular sea indemnizado.
(iv) Está íntimamente ligada en nuestro derecho a la responsabilidad civil por hecho ilícito contenida en los artículos 1.185 y siguientes del Código Civil.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en reciente decisión del 13 de abril de 2000, con ponencia del Dr. José Rafael Tinoco (Caso: Corporación Revi, C.A. vs Banco Industrial) determinó la noción de la culpa extracontractual y sus elementos constitutivos.
En este sentido, la Sala ratificó que para la procedencia de la responsabilidad civil extracontractual es necesario que se verifiquen los siguientes elementos:
La existencia de una falta o culpa, es decir, un hecho ilícito.
La existencia de un daño que a su vez debe revestir un carácter cierto y personal.
La demostración por el accionante de la relación de causalidad, esto es que el daño causado sea atribuible al hecho ilícito que se denuncia.
La Sala, partiendo de los criterios expuestos por la doctrina y la jurisprudencia existente en la materia analizó cada uno de éstos elementos en los términos siguientes:
Por lo que respecta a la culpa extracontractual la Sala ratifcó el criterio expuesto por la Sala de Casación Civil en decisiones de fechas 12 de febrero de 1974 –ratificada en fecha 2 de diciembre de 1987- y 14 de marzo de 1990, conforme a las cuales, para declarar la procedencia del daño moral deben estudiarse previamente: (i) los hechos relacionados con el asunto en cuestión, (ii) la importancia del daño, (iii) la culpabilidad del autor, (iv) la conducta de las víctimas sin cuya acción no se hubiera producido el daño y (v) la llamada escala de los sufrimientos morales.
En cuanto al daño, la Sala expresa –citando la doctrina extranjera- que el mismo consiste en el objeto esencial de la responsabilidad que, como tal, debe ser probado por el demandante tanto en su existencia como en su consistencia.
Finalmente, por lo que se refiere a la relación de causalidad, la Sala sostiene que dicho elemento trata simplemente de vincular los anteriores elementos de la responsabilidad extracontractual, es decir, que el daño cierto y efectivamente ocasionado sea imputable al sujeto que se denuncia como responsable del hecho ilícito.
Fundamento
Si bien la procedencia de esta responsabilidad está sujeta a la verificación de un funcionamiento anormal de la Administración, es lo cierto que esta condición (i.e. funcionamiento anormal) no constituye el fundamento de la misma.
Por el contrario, la esencia y justificación de esta responsabilidad está en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos, así, cuando la Administración no cumple con esta obligación, debe indemnizar al particular.
En este sentido, son ilustrativas las palabras de Moreau al señalar que el funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Así, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad.
c) Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 26 de mayo de 1994. Caso: Asociación Civil Educacional Avila. Magistrado Ponente: Luis Henrique Farías Mata
Tema debatido: La Asociación Civil Educacional Avila demandó a la República exigiendo la reinvindicación de unas bienechurías de su propiedad (123 casas y otras construcciones e instalaciones) ubicadas en terrenos baldíos -en los que desempeñaba su actividad educacional- que fueron ocupados por las Fuerzas Armadas de Cooperación por instrucciones del Ministerio de la Defensa.
Decisión: «dichas bienechurías pertenecen, en efecto a la parte actora, en virtud del documento registrado de donación que cursa en autos. Ello se desprende igualmente de las afirmaciones realizadas por el representante de la Procuraduría General de la República, en sus informes, y que ya fueron transcritos en este fallo. (…) A raíz de ello [se refiere la sentencia al acta que acordó la ocupación de los terrenos] las Fuerzas Armadas de Cooperación ocuparon y clausuraron el Colegio José Feliz Ribas, y causaron daños considerables en las instalaciones, en todo lo cual han sido contestes cada uno de los testigos promovidos por la parte actora, no repreguntados por la parte demandada. (…)
La parte demandada en su contestación no dio ninguna justificación para tal ocupación, ni tampoco, posteriormente, promovió ninguna prueba. (…) tal como lo señaló la propia Procuraduría General de la República el día 20 de abril de 1988, en documento que cursa en autos, ‘es obvio que dichos bienes eran y siguen siendo propiedad de dicha asociación civil’ y que ‘dicha ocupación se realizó sin cumplir las formalidades legales que al efecto deben observarse para legítimamente, bien sea en forma temporal o permanente, ocupar bienes con la finalidad de restablecer el orden público. Si se consideraba que dicha zona revestía carácter de permanente peligrosidad atentatoria a la seguridad y al orden público, se debió proceder a declarar el área afectada como zona de seguridad (artículo 15 de la Ley de Seguridad y Defensa), decretando por vía de consecuencia su utilidad pública para iniciar el procedimiento expropiatorio contemplado en la Ley de expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (artículo 10). Si, por el contrario, el Ejecutivo Nacional hubiera considerado que la necesidad era de carácter temporal, se requeriría el cumplimiento previo de la declaratoria del estado de emergencia (…)’.
En consecuencia, la ocupación realizada por las Fuerzas Armadas de Cooperación configura un hecho ilícito, generador de daños reparables por la República de Venezuela, a tenor del arículo 1.185 del Código Civil y así se declara»
d) Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
+ Sentencia del 20 de marzo de 1986. Caso: Silvia Rosa Riera vs Inavi. Magistrado Ponente: Hildegard Rondón de Sansó
Tema debatido: Demanda por daños causados por la muerte de un menor que cayó por el ducto de un ascensor fuera de servicio, y sin la correspondiente señalización, en un edificio cuya administración estaba a cargo del INAVI. La demanda fue solicita con fundamento en el artículo 1185 del Código Civil.
Decisión: Analizadas las pruebas suministradas por la recurrente, de las que se evidenciaba el funcionamiento anormal, el daño causado y la relación de causalidad la Corte Primera dispuso que de las mismas «se desprende la actividad negligente del organismo mencionado en observar las medidas más elementales de cautela en relación con el ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le correspondía adoptar tales medidas. Además no consta que hubiese advertido del peligro que el mismo representaba a la comunidad ni que hubiese tomado medidas para impedirlo.
No puede escudarse la demandada en el alegato de que todos conocían que el ascensor estaba fuera de servicio, para justificar la falta de aviso del peligro que el mismo representaba, sobre todo respecto al piso 12, donde se encontraba detenido y por la circunstancia de tener un hueco en la cabina, ya que cualquier visitante desconocedor de la situación e incluso, como lo fuera el caso de autos, cualquier menor incapaz de medir los riesgos de su utilización, al no ser alertados sobre los mismos debidamente (…) De allí que, en tal sentido, existió responsabilidad en la demanda al no impedir la producción de los daños que el estado del ascensor pudiera ocasionar (…) La negligencia es, al efecto, la conducta culposa caracterizada por la falta de actuación o por actuación ineficiente de las obligaciones que se han asumido por cualquier causa. En el caso presente el Instituto Nacional de la Vivienda admitió que ejercía las funciones de mantenimiento de las instalaciones del inmueble y que por ello había tomado toda clase de precauciones, lo cual no demostró».
2.1.2. La responsabilidad por sacrificio particular o sin falta
a) Noción general y características
En la responsabilidad extracontractual del Estado por sacrificio particular o sin falta se imputa a la administración la comisión de un daño anormal y especial que comporta un sacrificio particular que excede del sacrificio que el común de los administrados debe normalmente soportar. Este daño por lo general es ocasionado como consecuencia de la prestación normal y lícita de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal, esto es, actos apegados a derecho (responsabilidad sin falta en puridad de conceptos) sin embargo, puede generarse también en situaciones de riesgo en las que existiendo la falta o funcionamiento anormal ésta no se toma en consideración.
Las características de este régimen de responsabilidad son las siguientes:
(i) La víctima no tiene que demostrar la falta o funcionamiento anormal de la actividad administrativa. En este caso, la Administración queda patrimonialmente atada con la sola verificación del daño y la relación de causalidad (causa-efecto) con la actividad administrativa que se imputa como perjudicial, teniendo la carga de probar las causas exoneratorias que estime a su favor. Así lo estableció también la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en numerosas decisiones entre las que cabe destacar, por su claridad, la dictada en fecha 7 de marzo de 1989 en la que se dispuso lo siguiente:
«De conformidad con lo previsto en el primer párrafo del artículo 1193 del Código Civil, toda persona es responsable del daño causado por las cosas que tiene bajo su guardia, a menos que pruebe que el mismo ha sido ocasionado por falta de la víctima, por el hecho de un tercero, por caso fortuito o fuerza mayor.
Tal disposición consagra una presunción de culpa juris et de jure, es decir que no le permite al guardián demostrar que él ejerció correctamente sus poderes de vigilancia y control sobre la cosa.(…) Ahora bien, ante esta alzada la demandada ha formulado de nuevo el alegato ya esgrimido en primera instancia de que el daño fue causado por culpa de la víctima. Sin embargo no suministró prueba alguna que comprobase ese alegato. (…)
De acuerdo con lo expuesto, y correspondiéndole al demandado la carga de la prueba de que el hecho se produjo por falta de la víctima, circunstancia que no logró demostrar, esta Sala debe descartar el alegato formulado en tal sentido por la demandada y así se declara.
Corresponde entonces determinar si los hechos cuya prueba corresponde a la parte actora, se han demostrado, es decir:
El daño experimentado
La intervención de la cosa en la producción del daño.
La condición de guardián del demandado»
(ii) En este régimen de responsabilidad sólo deben admitirse como causales de exoneración de la responsabilidad de la Administración el hecho de la víctima y la causa mayor sin que puedan alegarse como exoneratorias el hecho de un tercero y el caso fortuito. En este sentido, nuestra jurisprudencia difiere de la posición adoptada por el autor pues en numerosas decisiones se fundamenta la responsabilidad de la administración con base al artículo 1193 del Código Civil el cual permite a la Administración exonerarse de la responsabilidad alegando el hecho de un tercero y el caso fortuito. (vid. Decisiones de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fechas 19 de julio de 1984 [Caso. Alba Orsetti]; 7 de marzo de 1989 [Caso: Nelson Molina vs Cadafe]; 5 de abril de 1994 [Caso Nemecio Cabeza vs Cadafe], 7 de diciembre de 1994 [Caso: Juan Simón Mijares vs INOS], entre otras).
(iii) Es de orden público, lo que implica que el juez puede declararla de oficio.
b) Fundamento
Esta responsabilidad tiene un doble fundamento según que el daño causado se derive de una actividad lícita o no accidental, caso en el cual la responsabilidad encuentra fundamento en el principio de igualdad ante las cargas públicas, o se derive de una actividad accidental (i.e. vallas de señalamiento vial, cables de alta tensión, conductos de agua o gas, etc.) caso en el cual la responsabilidad de la administración encuentra fundamento en la teoría del riesgo objetivo.
Sin embargo, existe discusión en la doctrina en torno a la existencia de una dualidad entre ambos fundamentos desde que hay quienes sostienen –Delvolvé, Moreau, Forthoff, Ortiz Alvarez- que la teoría del riesgo puede ser ubicada dentro del principio de igualdad ante las cargas públicas desde que los daños ocasionados en materia de responsabilidad por riesgo son siempre anormales y especiales y constituyen, por tanto, un sacrifico particular que rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas.
En todo caso, como veremos, nuestra jurisprudencia ha mantenido esa dualidad al determinar la responsabilidad sin falta de la administración con base al principio de igualdad ante las cargas públicas o la teoría del riesgo objetivo según el caso.
El principio de igualdad ante las cargas públicas
Se encuentra recogido en los artículos 45 (equiparación de los derechos y deberes para los extranjeros); 56 (obligación de contribuir a los gastos públicos), 61 (derecho a la igualdad y no discriminación) y 223 (justa distribución de las cargas por el sistema tributario) de la Constitución de 1961.
Dicho principio la compensación del particular que se ha visto afectado por un daño cometido por la administración que no tiene el deber de soportar. Ello en virtud de que la Administración no debe, en tutela del interés colectivo someter a un miembro de la sociedad a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la correspondiente indemnización.
Así, como bien nos enseña Entrena Cuesta «cuando la Administración actuando, como tal, es decir, sirviendo intereses generales, produce a los particulares una lesión que éstos no tienen el deber de soportar, el citado principio exige que se compense el sacrificio especial inflingido mediante la correspondiente indemnización. Pues sería jurídicamente indamisible que unos particulares se sacrificasen involuntariamente y sin el deber de hacerlo en beneficio de la comunidad, sin que ésta restableciera la igualdad alterada».
Este ha sido el criterio seguido por nuestra jurisprudencia en múltiples casos en los que ha determinado la responsabilidad de la administración con vista de la ruptura del principio de la igualdad ante las cargas públicas. En efecto:
(i).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 10 de agosto de 1977. Caso: Ordenanza sobre rezonificación del sector «El Paraiso». Magistrado Ponente: Dr. Martín Pérez Guevara
Tema debatido: Los recurrente solicitaron la nulidad de unos actos dictado por el Concejo Municipal del Distrito Federal con base a los cuales se cambia la zonificación para convertir en áreas verdes unos terrenos en los que se ubicaban varias edificaciones propiedad de los mandantes. Tales actos en criterio de los recurrentes comportan una expropiación sin indemnización previa.
Decisión: En criterio de la Sala «la decisión que atribuye el uso correspondiente a las «áreas verdes» a un terreno, real y efectivamente, dedicado a otro uso por su dueño, constituye un acto concreto, el cual, en el caso de que se aplicaran los citados artículos de la Ordenanza de Zonificación del Departamente Libertador del Distrito Federal, comporta un sacrificio o disminución de los derechos del propietario y, por tanto, excedería los límites de una restricción no indemnizable».
+ Sentencia del 16 de junio de 1980. Caso: Cauchos General, C.A. Magistrado Ponente. Dr. Julio Ramírez Borges.
Tema debatido: Igual al anterior. Cambio de Zonificación de unos terrenos para convertirlos en áreas verdes.
Decisión: En criterio de la Sala la aplicación de la ordenanza impugnada «entraña un sacrificio para sus propietarios, que excede de los límites de una restricción no indemnizable y les crea –como se ha dicho- una indefinida situación de incertidumbre compatible con la seguridad jurídica que debe gozar todo individuo en relación con la disposición, uso y disfrute de sus bienes; y solamente mediante justa indemnización podrá variarse tal radicalmente el uso de los terrenos (…)».
+ Sentencia del 27 de enero de 1994. Caso: Terra Cardón. Magistrado Ponente: Alfredo Ducharne.
Tema debatido: Demarcación de linderos del Parque Nacional Médanos de Coro en terrenos de la recurrente. Solicitud por los recurrentes de expropiación de sus terrenos.
Decisión: «Ahora bien, establecido que el acto de creación de un Parque Nacional sobre fundos de propiedad privada no tienen carácter transmitivo o expropiatorio, sino limitativos de los atributos de la propiedad, cabe precisar aún, si en nuestro sistema constitucional sólo la pérdida de la propiedad a favor de la Administración, determina un derecho a la indemnización, o si también, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, contemplado en la Constitución, éste debe indemnizar las lesiones que hubieren causado su actividad aún legítima (…).
La responsabilidad por la lesión causada por la actividad administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada la posición del administrado, éste recibe una lesión no procurada. Este régimen de responsabilidad de Estado por sus actos lícitos, aparece en la legislación en el artículo 63 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que establece ‘Los usos regulados y permitidos en los planes de ordenación del territorio se consideran limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí solos, derecho a indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan un daño cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente. En estos casos a los efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social’.
Conforme a esta posición, que se abre paso en la mejor doctrina, la limitación que incida en las actividades privadas realizadas por el propietario, como ejercicio de los derechos de uso y disfrute de la propiedad, resultaría indemnizable, aunque no exista expropiación o pérdida de la misma. Por otro lado, observa la Sala, que los fundamentos constitucionales del régimen de responsabilidad antes señalados, se encuentran en los artículos 206 y 46 de la Constitución que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde se desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aún por sus actos lícitos, como serían los emanados de dichos funcionarios».
La teoría del riesgo
Como bien lo define el maestro Jean Riveró la responsabilidad de la administración por riesgo se produce cuando «la Administración en el ejercicio de su misión, expone a algunas personas a un riesgo particular: por consiguiente, al crearse ese riesgo se está generando la responsabilidad de un daño. Se señalan como ejemplos los daños causados por actividades técnicas o cosas peligrosas».
Así, se interpreta que cuando la administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o aprovecha y crea un riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva.
En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la prueba de la relación causal con independencia de la falta del autor material del daño que no es relevante ni necesaria a los fines de la determinación de la responsabilidad, respondiendo la administración incluso por caso fortuito. De allí que, aun en caso de que no puede determinarse quien es el autor de la falta, es decir, que ésta sea anónima o impersonal el particular tiene asegurada la reparación siempre que se verifique la relación de causalidad.
Esta responsabilidad por riesgo objetivo está íntimamente ligada a la responsabilidad por guarda de cosas prevista en el artículo 1193 del Código Civil, en este sentido, bajo la idea del riesgo suelen englobarse todos aquellos supuestos de responsabilidad administrativa que tienen su origen en actividades o cosas peligrosas que generan daños accidentales. Como bien lo señala Maduro Luyando «el guardián responde porque él introduce un riesgo en el seno de la sociedad al usar la cosa y como obtiene un provecho o beneficio de esa cosa, como contrapartida debe soportar el riesgo que esa cosa produzca, de modo que repara el daño causado por la cosa sin que sea necesario que incurra en culpa alguna».
Bajo esta idea civilista –que como veremos ha generado mucha discusión en la doctrina- nuestra jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo objetivo por los daños causados a particulares. En efecto:
(ii).a Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa
+ Sentencia del 5 de abril de 1994. Caso: Nemecio Cabeza vs Cadafe. Magistrado Ponente: Cecilia Sosa Gómez
Tema debatido: Cobro de daños y perjuicios ocasionados al recurrente por un cable de alta tensión. La demanda fue fundamentada en los artículos 1.185 (hecho ilícito) y 1.193 (responsabilidad por guarda) del Código Civil.
Decisión: «Esta norma [artículo 1193 del Código Civil] establece un caso de responsabilidad objetiva, contra la cual el guardián de la cosa puede defenderse alegando y demostrando que el daño tuvo su causa en un hecho fortuito, de fuerza mayor, por el hecho de un tercero o por hecho de la víctima. Con ello se establece una relación de causalidad del daño que torna en responsable al guardián. Finalmente, debe observarse que, aunque la norma no distinga entre las cosas por cuya guarda responde el guardián, la responsabilidad se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. Por ejemplo el caso de la existencia de un pozo de explosivos en una empresa del ramo, situación que determina la existencia de un riesgo objetivo del cual se beneficia la citada empresa. (…) resulta suficiente para que pueda ser declarada la responsabilidad especial por guarda de cosas en el presente caso, que se pruebe suficientemente la existencia del daño, la relación de causalidad conforme a la cual pueda afirmarse que el hecho de la cosa es el que causó el daño, y la condición de guardián de la demandada. Por su parte, la empresa accionada dispone de las siguientes defensas frente a la acción por la cual se le exige la responsabilidad especial que nos ocupa: la demostración de que el hecho proviene de un caso fortuito, de fuerza mayor, del hecho de un tercero o de la culpa de la víctima».
En idéntico sentido, sentencias de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa de fechas 7 de marzo de 1989 (Caso: Nelson Molina vs Cadafe); 11 de febrero de 1985 (Caso: Cedeño Salazar vs Cadafe); 30 de noviembre de 1994 (R. Gallardo vs Inos); entre otras.
2.2. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por daño judicial.
La Constitución de 1961 no contenía disposición alguna que regulase en forma clara y precisa la responsabilidad del Estado Juez, es decir, aquella derivada del funcionamiento anormal de la administración de justicia bien por actos jurisdiccionales (i.e. sentencias erróneas o error judicial) como por actos no jurisdiccionales (i.e. policía judicial, desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales). En efecto, si bien no se negaba la posibilidad de exigir esta responsabilidad, pues ella, como toda responsabilidad, es inherente a todo Estado de Derecho, es lo cierto que en nuestro ordenamiento jurídico no existe un desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre el tema.
No obstante, como se verá, la nueva Constitución de 1999 prevé de forma expresa y detallada la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado Juez en su artículo 49, ordinal 8.
2.3. La no previsión expresa en la Constitución de 1961 de la responsabilidad de la administración por acto legislativo
Por lo que se refiere a la responsabilidad del Estado legislador tampoco la Constitución de 1961 contenía disposición alguna que regulase en forma clara y precisa esta materia. Tampoco la doctrina y la jurisprudencia desarrollaron en forma detallada este aspecto. Ello se debe quizás al hecho de que la procedencia responsabilidad del Estado por actos legislativos está sometida a requisitos sumamente exigentes y rigurosos.
Ciertamente, por lo general para la procedencia de esta responsabilidad se exige la concurrencia de los siguientes requisitos:
Que el perjuicio sea especial e individualizable, es decir, que afecte a un solo particular o a un pequeño grupo de individuos.
Que dicho perjuicio sea bastante grave.
Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.
Que la actividad suprimida o prohibida por el texto legal no sea contraria al orden público, la moral y las buenas costumbres.
No obstante, insistimos, a pesar de tal circunstancia la existencia de dicha responsabilidad no era negada en nuestro ordenamiento jurídico dado que, como toda responsabilidad, es esencial en un estado de derecho.
De otra parte, en nuestro país puede ser declarada la nulidad de una ley que niegue todo tipo de indemnización frente a las restricciones o limitaciones de los derechos y garantías previstos en el ordenamiento constitucional. Así, bien por la vía del control concentrado de la constitucionalidad de las leyes ejercido por el máximo Tribunal, o del control difuso previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil puede exigirse la nulidad de esa ley que desconoce los derechos consagrados constitucionalmente.
La nueva Constitución de 1999, como se verá, prevé de forma expresa y detallada la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado Legislador tal como se infiere de su artículo 140 y de la exposición de motivos de la misma.
3. El marco jurídico de la Responsabilidad Extracontractual en la Constitución de 1999
La nueva Constitución de 1999, acorde con las mas modernas tendencias del derecho comparado en materia de responsabilidad, ha mejorado y ampliado notablemente el sistema de responsabilidad administrativa consagrado en la Constitución de 1961.
En ese sentido, la nueva regulación constitucional, al igual que la del 61, contiene un grupo de normas –mucho más técnicas y modernas si se quiere- que configuran el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. Así, la nueva constitución consagra las bases normativas del sistema de responsabilidad en sus artículos 6 (principios que rigen el gobierno); 140 (responsabilidad propiamente dicha; 259 (jurisdicción contencioso administrativa); 26 y 49 (derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva);. Así, estas nuevas normas constitucionales consagran de una manera más clara y precisa la responsabilidad directa del Estado por los daños causados a los particulares en ejercicio de la función pública.
Ciertamente, la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado venezolano queda establecida desde el inicio en el artículo 6 de la Constitución que proclama que el gobierno ese y será siempre «democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables».
De igual forma el artículo 140 de la Constitución de 1999, evidentemente inspirado en las tendencias del derecho comparado, establece:
«El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública»
Esta nueva disposición constitucional extiende enormemente el ámbito de aplicación del sistema de responsabilidad del Estado desde que ésta podrá ser exigida en cualquier caso (por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por cualquier tipo de actividad inherente al «funcionamiento de la Administración Pública.
Ello se ve reforzado, sin duda, por la exposición de motivos de la propia Constitución que amplía en forma expresa los supuestos de procedencia de la responsabilidad del Estado al disponer:
«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».
Como puede observarse, esta nueva regulación no deja dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el nuevo marco constitucional ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. Así, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea administrativa, judicial, legislativa, ciudadana o elelctoral de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones.
Esta responsabilidad se ve reforzada por la disposición contenida en el artículo 259 de la Constitución que consagra la facultad de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para establecer la responsabilidad de la administración ordenando «condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa». Como puede verse esta nueva disposición ratifica y amplia el sistema de responsabilidad contenido en la Constitución de 1961.
Finalmente, este bloque constitucional se ve complementado con las normas constitucionales contenidas en los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los daños ocasionados por la Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva que podría traducirse, en los términos del artículo 259 de la Constitución, en la condena del Estado al pago de sumas de dinero; a la reparación de daños y perjuicios originados en virtud de su responsabilidad y al restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
En idéntico sentido a la Constitución de 1961, estas normas constitucionales que constituyen el fundamento normativo de la responsabilidad encuentran apoyo en otras disposiciones de la Constitución, no menos importantes, que completan este régimen de responsabilidad. Tales disposiciones son las siguientes:
Artículos 26, 49 ordinal 8° y 255 relativos a la responsabilidad del estado juez.
Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 relativos a la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros.
Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos humanos.
Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e integridad patrimonial.
1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Artículos 281 y 285 relativo a las atribuciones del Defensor del Pueblo y del Ministerio Público.
Artículos 253 y siguientes relativos a la protección jurisdiccional.
Artículo 117 derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la indemnización en caso de incumplimiento de tal derecho.
Todas estas disposiciones de rango constitucional conforman, sin duda, un completo y eficaz marco regulatorio de la responsabilidad del Estado con características similares, quizás más amplias, a las previstas en el sistema de responsabilidad de la Constitución de 1961, a saber:
comprende todos los daños sufridos por el particular fueren materiales o morales;
ocasionados por todas las autoridades legítimas fueren competentes o no;
mediante actos, hechos u omisiones lícitos o ilícitos;
emanados de todos los entes y poderes públicos (a nivel ejecutivo, legislativo, judicial, electoral, ciudadano) nacionales, estadales, municipales, entes descentralizados, e incluso entes privados en ejercicio de la función pública (i.e. concesionarios, contratistas, colaboradores ocasionales);
en el ejercicio de su función pública, entendida ésta en sentido amplio en referencia a cualquiera de las funciones del Estado fuere legislativa, jurisdiccional, administrativa, ciudadana, electoral por entes públicos o privados en el ejercicio de tales funciones.
Se mantiene el sistema mixto de la responsabilidad por falta o sin falta.
Se continua manteniendo su fundamento en la garantía de los particulares a la integridad patrimonial, conforme a la cual el particular no está obligado a soportar un daño sin compensación, independientemente de que el autor del mismo actúe en forma lícita o ilícita.
Así lo ha interpretado la jurisprudencia del nuevo Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa en decisiones recientes del 2 de mayo (Caso: Elecentro) y 15 de junio de 2000 (Caso: Eleoriente).
En efecto, en los casos sometidos a la consideración de la Sala, los demandantes fundamentaban su solicitud de indemnización de daños morales y materiales sufridos como consecuencia de la explosión de un transformador eléctrico (Caso: Eleoriente) y de un poste de luz (Caso: Elecentro) con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1193 del Código Civil que establece la responsabilidad objetiva del guardián de la cosa por los daños que haya podido causar ésta.
En ese sentido, la Sala observó que si bien ya en otras oportunidades había ordenado la indemnización de ciudadanos que han sufrido daños en su esfera patrimonial o moral por razón de actos y hechos imputables a la Administración con fundamento en las normas de derecho común, estas son, el artículo 1185 y siguientes del Código Civil en el caso específico de los hechos ilícitos y el artículo 1193 ejusdem en el caso de la responsabilidad por guarda de cosas, es lo cierto que, en criterio de la Sala, no resulta conveniente acudir a las normas que rigen el derecho civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, en especial por lo que respecta a su responsabilidad extracontractual.
A juicio de la Sala, tal afirmación se justifica en el hecho de que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de derecho público desde que éstos, además de gozar de potestades públicas, detentan determinados privilegios -ajenos al ámbito privado- por ser los tutores del interés general.
Esa ha sido el criterio imperante en el derecho comparado, cuyo origen se remonta a la famosa Decisión Blanco dictada por el Tribunal de Conflictos Francés el 8 de febrero de 1983, conforme a la cual, además de consagrarse la responsabilidad de la Administración por los daños causados a los particulares, se dispuso que dicha responsabilidad debía estar regida necesariamente por principios distintos a los establecidos en el Código Civil.
Por el contrario, advierte la sentencia, en nuestro país el carácter autónomo de la responsabilidad administrativa extracontractual tiene su origen en el régimen constitucional consagrado en las distintas constituciones dictadas en Venezuela durante el siglo XX y en las revueltas y guerras caudillescas ocurridas durante el siglo XIX que hicieron necesario que el Estado se excepcionara de responder a los particulares por aquellos daños que no hubiesen sido causados por personas investidas de autoridad pública, tal como se dispuso en el artículo 47 de la Constitución de 1961 que establecía:
«En ningun caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública»
De esta forma, la responsabilidad del Estado en nuestro ordenamiento jurídico se derivaba de la interpretación en contrario de la norma precedente. Así, los particulares podrían exigir la responsabilidad del Estado cuando los daños denunciados hubieren sido causado por personas investidas de autoridad legítima en el ejercicio de su función publica. No se resolvía sin embargo, en criterio de la Sala, la necesidad de que dicha responsabilidad fuera autónoma de la responsabilidad civil de los particulares.
Ello fue solucionado, advierte la sentencia, por el nuevo régimen constitucional consagrado en la Constitución de 1999, en que se prevé de manera expresa la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños causados a los administrados como consecuencia de su actividad.
Dicha norma es la contenida en el artículo 140 de la Constitución vigente conforme a la cual: «el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública».
Esta disposición es complementada, a su vez, por el artículo 259 de la Constitución vigente (antiguo 206 de la Constitución de 1961) relativo a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para «condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración», así como para «conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos» y los artículos 21, 133 y 316 eiusdem (antiguos 61, 56 y 223, respectivamente, de la Constitución de 1961) en los cuales se fundamenta el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas.
Es precisamente este principio el que sirve de fundamento a la Responsabilidad Extracontractual de la Administración en nuestro ordenamiento jurídico, conforme al cual, si la Administración en ejercicio de sus potestades –por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración.
Ello en virtud de que no se debe, en función de la tutela de interés colectivo, someter a un miembro de la sociedad a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente. Así, independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha causado un daño a un administrado, debe responder patrimonialmente.
En este sentido, sostiene la decisión, la Constitución de 1999 establece un régimen integral de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos.
Así, el fundamento general de los dos sistemas de responsabilidad administrativa es la integridad patrimonial, esto es, la lesión antijurídica entendida como el derecho del particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido. En este orden de ideas, no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. Ello se infiere también, a juicio de la Sala, de la exposición de motivos de la Constitución que consagra expresamente «la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».
Por lo que se refiere a los elementos constitutivos de este sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en el artículo 140 de la Constitución, la Sala señaló que su procedencia estará sujeta a la verificación de los siguientes requisitos:
La existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico, o una disminución patrimonial.
La existencia de una actuación u omisión atribuible a la Administración.
La relación de causalidad entre tales elementos
De estos tres elementos determinados por la Sala como condiciones de procedencia de la responsabilidad de la administración, la Sala analizó, en concreto, el relativo al daño en su esfera económica y moral.
En este sentido, la Sala dispuso que si bien anteriormente la doctrina había entendido el daño como aquel producido en la esfera patrimonial del particular, esto es, restringido al ámbito material de los administrados, es lo cierto que el artículo 140 de la Constitución, al no especificar el tipo de bienes o derechos de los particulares que pueden ser afectados por la Administración en ejercicio de su actividad, asume una noción de patrimonio que además del aspecto económico abarca también la esfera moral del mismo y ello se debe, precisamente al hecho de que la esfera afectiva o espiritual de un individuo es un derecho jurídicamente protegido por el ordenamiento jurídico.
Así, conforme a este criterio, y al nuevo marco constitucional es perfectamente posible exigir ante la autoridad judicial el resarcimiento de los daños morales causados por la actividad lícita o ilícita de la Administración.
En idéntico sentido, siguiendo la posición asumida por el Tribunal Supremo en torno a la responsabilidad objetiva del Estado consagrada en el artículo 140 de la Constitución, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 9 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Mouriño (Caso: Alí Quiñones) acordó la indemnización de los daños morales ocasionados al recurrente como consecuencia de una medida de arresto disciplinario que privó ilegítimamente su libertad.
La sentencia comienza por observar que se ha llegado a establecer un sistema de responsabilidad en el que la administración puede ser condenada patrimonialmente por los daños que causa a los administrados. Señala, además, que este principio comenzó a ser reconocido a partir de la sentencia Blanco de 1783, en la cual el Tribunal de Conflictos Francés consagró un régimen de responsabilidad patrimonial de la administración por prestación de servicios públicos distinto del previsto en materia Civil, con lo cual el criterio de la irresponsabilidad de la administración fue quedando de lado, opacado por el principio de la igualdad. Se sostiene, entonces, que como resultado de ese desarrollo histórico es actualmente considerado un principio básico del Estado de Derecho.
La Corte señala que en Venezuela, la consagración constitucional del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado está previsto en la Constitución vigente. Sin embargo, el artículo 3 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en concordancia con el artículo 47 ejusdem, disponían el régimen básico de la responsabilidad patrimonial de la administración frente a los particulares por actuaciones antijurídicas de la administración o de sus agentes. Del mismo modo, el artículo 208 de la Constitución derogada otorgaba competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para condenar a la administración a las indemnizaciones correspondientes a los daños de los que fuera responsable.
En cuanto al contenido del texto Constitucional vigente, expresa la decisión que en los artículos 140 y 259 se prevé un sistema más completo de responsabilidad patrimonial de la administración, en el sentido de que disponen que el Estado es responsable patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, si dicha lesión es imputable al funcionamiento de la Administración Pública. La jurisdicción contencioso administrativa conserva su competencia, pero ampliada desde que el artículo 259 establece que los mismos son competentes para «conocer de reclamos sobre la prestación de servicios públicos».
En efecto, observa la sentencia, que el cambio introducido por el artículo 140 de la Constitución vigente en relación con el artículo 47 de la Constitución derogada consiste en que antes era limitado a los daños causados por autoridades legítimas en el ejercicio de sus funciones, y el nuevo artículo estableció un régimen objetivo de responsabilidad al disponer como requisito que la lesión o daño sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública, es decir, producto de cualquier actividad, lícita o ilícita, por funcionamiento normal o anormal de las actividades de la administración.
De lo anterior, la Corte concluye que es vinculante para los órganos de la administración de justicia la condenatoria de la administración al pago de sumas de dinero cuando quede comprada la responsabilidad de este bajo el régimen dispuesto en los artículos 140 y 259 de la Constitución vigente.
Por otro lado, la sentencia consideró que en el caso sometido a su consideración se trataba de declarar la responsabilidad patrimonial de la administración por daños originados por la actividad administrativa de un juez. En este sentido, la Corte concluyó en la responsabilidad del Estado en virtud de que el daño fue causado por una autoridad legítima en ejercicio de la función pública (art. 140 de la Constitución) y no en virtud de el mal funcionamiento del sistema de justicia en funciones judiciales desde que, insistimos, el daño tuvo su origen en un acto administrativo (i.e. medida de arresto disciplinario) dictado por un juez en ejercicio de la función administrativa y no judicial.
Finalmente, la sentencia sostiene que el daño moral alegado por el demandante producto del hecho de que el juicio de valor de quienes tuvieron conocimiento de la medida reseñada por los medios de comunicación pudo haber sido negativo, puede ser acordado en base a una máxima de experiencia, cuando una sanción es impuesta arbitraria e ilegalmente.
La responsabilidad del Estado juez en la Constitución de 1999
La Constitución de 1999 ratifica en sus artículos 49, ordinal 8 y 255 la responsabilidad del Estado por el funcionamiento anormal de la administración de justicia bien por actos jurisdiccionales (i.e. sentencias erróneas o error judicial, omisión y retardo judicial,) como por actos no jurisdiccionales (i.e. policía judicial, desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales).
Así, a diferencia de la Constitución de 1961 -en la que si bien la existencia de la responsabilidad del Estado juez era inobjetable, ésta no era regulada expresamente- la nueva Constitución regula de forma expresa y tajante la responsabilidad del Estado por el mal funcionamiento o funcionamiento anormal de la administración judicial de la forma siguiente:
«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia: (…)
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas»
«Artículo 255. (…) Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones».
Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado («Toda persona podrá solicitar del Estado…») por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, bien sea por las faltas inherentes a la administración judicial como por aquellas cometidas por los jueces (i.e. denegación, parcialidad, prevaricación, retardo, omisión o error judicial). En este último supuesto el particular es facultado por la Constitución para exigir, a su libre voluntad, la responsabilidad directa del Estado (caso en el cual éste podrá posteriormente ejercer las acciones correspondientes contra aquellos) o la responsabilidad personal de los jueces. Como puede observarse ambas responsabilidades coexisten.
Finalmente, las normas constitucionales citadas establecen los supuestos en los cuales puede imputarse al Estado la responsabilidad por funcionamiento anormal del sistema de justicia. En este sentido la enumeración contenida en dichos artículos engloba la responsabilidad del Estado por los siguientes hechos:
(i) Error judicial que puede ser de hecho o de derecho, según se aprecien erróneamente los hechos en la sentencia o se apliquen equivocadamente normas legales. En opinión de la doctrina –Reyes Montreal, Santiago Tawil- el error judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado se producirá cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la equivocación.
(ii) Retardo u omisión judicial injustificados. Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del procedimiento y no puede relacionarse únicamente con las sentencias o decisiones del Tribunal y su ejecución. Caben encuadrar también en éste supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del proceso (citaciones y notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.).
(iii) La redacción del artículo 49, ordinal 9 de la Constitución no deja dudas, en nuestro criterio, de que el particular siempre tendrá la posibilidad de exigir directamente al Estado su responsabilidad en materia judicial, incluso cuando dichas faltas sean imputables personalmente al juez tales como las previstas en el artículo 255 ejusdem relativas a la parcialidad, denegación, prevaricación, inobservancia de normas procesales dado que, en todo caso esa falta personal del juez comporta necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el cual el Estado deberá responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso correspondientes contra los jueces implicados.
5. Incidencias en el ámbito procesal de la nueva regulación constitucional en materia de responsabilidad extracontractual
Finalmente deben destacarse dos aspectos regulados en la Constitución de 1999 que tienen una incidencia relevante en la materia de responsabilidad extracontractual desde que modifican sustancialmente el proceso existente para hacer efectiva en vía judicial la responsabilidad administrativa del Estado. Estos son, a saber:
(i) La creación de la figura del Defensor del Pueblo: El artículo 280 de la Constitución consagra la creación del Defensor del Pueblo quien está facultado para exigir, en representación de la ciudadanía, la responsabilidad del Estado en todos sus niveles. Así se desprende del artículo 281 ejusdem en el que se establece que dicho funcionario tendrá las siguientes atribuciones:
«Artículo 281. Son atribuciones del Defensor del Pueblo:
Velar por el efectivo respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados, convenios y acuerdos internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, investigando de oficio o a instancia de parte las denuncias que lleguen a su conocimiento.
Velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos, de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que le sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos.
Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus, hábeas data y las demás acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones señaladas en los numerales anteriores, cuando fuere procedente de conformidad con la ley.
Instar al Fiscal o a la Fiscal General de la República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos.
Solicitar al Consejo Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar respecto a los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos (…)»
Se amplía así la legitimación en el contencioso administrativo para exigir la responsabilidad del Estado, dado que el Defensor de Pueblo podrá, en representación de los administrados, interponer las acciones a que haya lugar para solicitar al Estado la indemnización de los daños y perjuicios causados a los particulares con motivo del funcionamiento de los servicios públicos o violación de los derechos humanos.
Asimismo, queda facultado dicho funcionario para instar e impulsar la actuación de otros organismos como el Ministerio Público y el Consejo Moral Republicano a los fines de dejar establecida la responsabilidad de aquellos funcionarios públicos que hubiesen causado daños a los particulares en el ejercicio de sus funciones.
(ii) La eliminación del antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como requisito necesario para solicitar en vía judicial la responsabilidad del Estado: En este sentido, la exposición de motivos de la Constitución resulta categórica desde que prevé la eliminación de la carga que tenían los particulares de agotar la vía administrativa previa como condición de necesario cumplimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual tendrá ahora carácter opcional.
Tal afirmación, interpretada concordadamente con las disposiciones contenidas en los artículos 19 y 26 de la Constitución que prevén el derecho de acceso a la justicia sin formalismos innecesarios, permite confirmar la extinción del carácter obligatorio que tenía el antejuicio administrativo previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para aquellos particulares que quisieran exigir la responsabilidad del Estado ante los órganos jurisdiccionales.
Así lo dispuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión de fecha 24 de mayo de 2000, con Ponencia del Magistrado Rafael Ortiz-Ortiz, que dejó establecido que no podrá exigirse a los particulares el agotamiento previo de la vía administrativa como requisito necesario para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo tal formalidad, en todo caso, de carácter opcional para el administrado. La decisión fue dictada en los términos siguientes:
5.1. De los fundamentos de la decisión
Partiendo de los postulados contenidos en la Constitución de 1999, que consagran la prevalencia del estado de justicia por encima de las formalidades, y que declaran a la República de Venezuela como un Estado democrático y de justicia, la Corte concluye que los criterios sostenidos por el tradicional sistema de administración de justicia -como aquellos que prevén el agotamiento de la vía administrativa, y la reclamación administrativa previa, como requisito de las acciones a ser intentadas por ante la jurisdicción contencioso-administrativa- pueden y deben ser objeto de revisión. En este sentido, la sentencia llega a dos conclusiones, a saber:
(i) En primer lugar, con base a los mencionados postulados e invocando lo dispuesto en el artículo 257 de la Constitución que consagra al proceso como el instrumento fundamental para la realización de justicia, el cual, no podrá ser sacrificado por la omisión de formalidades no esenciales, el sentenciador llega a la conclusión de que la calificación jurídica que el demandante otorgue a su recurso no podrá vincular al órgano administrador de justicia, quien como director del proceso esta obligado a analizar cual es la pretensión esgrimida por el particular, es decir, el objeto perseguido con el recurso.
Así, señala la sentencia, lo que vincula al órgano jurisdiccional no es la acción deducida ante los tribunales -entendida ésta como la posibilidad de acudir a los órganos de justicia a hacer valer un derecho- sino el contenido material de la misma que no es otro que la pretensión. De manera que, aun cuando el actor califique erróneamente su acción, si el tribunal puede dilucidar claramente la pretensión deberá conocer de la misma sin mayores formalismos.
(ii) En segundo lugar, partiendo también de la necesaria distinción entre los conceptos de acción y pretensión, la Corte concluye en el carácter optativo del agotamiento previo de la vía administrativa como requisito necesario para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Como se señaló, la Corte parte de distinguir los conceptos de «acción» y «pretensión», señalando que el primero consiste en el derecho de todo ciudadano de acudir ante los órganos jurisdiccionales para hacer valer sus derechos consagrado en los artículos 51 y 26 de la Constitución Nacional, en tanto que la «pretensión» es el contenido material de la acción que se deduce ante la jurisdicción a través de un proceso.
Según señala la Corte, esta diferenciación, acorde con las tendencias del derecho procesal moderno, fue acogida en nuestra legislación, entre otros, por el Código de Procedimiento Civil de 1987, que comenzó a utilizar correctamente el término «pretensión» donde antiguamente se aludía al término acción. Sin embargo, en criterio del sentenciador, existen otras leyes que aún no se han adecuado a esta moderna tendencia y, por tanto, incurren en el error de hacer mención en sus normas de la «acción» cuando en realidad éstas se refieren a la «pretensión». Tal es el caso, del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 124 ejusdem, el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que exigen como requisito de admisión de toda acción o demanda incoada ante los órganos jurisdiccionales, el agotamiento de una fase administrativa previa.
En criterio de la Corte, la regulación contenida en tales leyes constituye un error, ya abandonado por el derecho comparado, que contradice las modernas tendencias del derecho procesal recogidas por el nuevo marco constitucional, pues al ser la acción un derecho fundamental de acceso a la justicia, el único requisito que puede exigirse, en todo caso, por así disponerlo los artículos 26 y 51 de la Constitución, es el de «ser persona humana».
Ello se desprende, a juicio del sentenciador, de lo dispuesto en la propia exposición de motivos de la Constitución y en sus artículos 19 y 26, que consagran el derecho a accionar y a obtener una tutela judicial efectiva como una garantía «universal» e «incondicional» al disponer:
Exposición de Motivos: «(…)De igual manera y con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la Ley Orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual debe quedar como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio(…)» (resaltado nuestro).
«Artículo 19: El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público, de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que lo desarrollen» (resaltado de la sentencia).
«Artículo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; y a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles» (resaltado de la sentencia).
Conforme a las normas precedentes, el derecho de acceso a la justicia (que en criterio de la Corte comporta el concepto de acción) es un derecho fundamental que debe ser respetado y garantizado por los órganos del Poder Público (art. 19) y al cual debe dársele una tutela judicial efectiva (art. 26), por tanto, al ostentar tal condición (i.e. derecho fundamental) la acción no exige más requisito que el de ser persona humana. En efecto, la necesidad de garantizar una efectiva y expedita justicia conduce a la eliminación del carácter obligatorio del agotamiento previo de la vía administrativa y la reclamación previa a las demandas patrimoniales contra el Estado aplicándose de manera preferente las normas constitucionales.
Así, estas normas que exigen que el administrado acuda a las instancias administrativas como «fase previa» a la jurisdiccional, si bien encontraban justificación en el antiguo orden constitucional, resultan ahora incompatibles con el espíritu, propósito y razón perseguido por la nueva Constitución y, por tanto deben, en criterio de la Corte, ser desaplicadas en nuestro ordenamiento jurídico.
5.2. De los efectos de la decisisón
Respecto de los efectos de la decisión, el fallo parte de la aplicación inmediata y no programática de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 2 (preeminencia de los derechos fundamentales), 7 (primacía de la Constitución), 19 (obligación de garantizar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales), 26 derecho de accionar y tutela judicial efectiva), 257 (prevalencia de la justicia sobre los formalismos no esenciales del proceso). En este sentido establece, en ejecución de esa aplicación inmediata de la Constitución, que en adelante e incluso en los casos que se encuentren actualmente en curso, no podrá exigirse el agotamiento de la vía administrativa, o la reclamación administrativa previa previstas en los artículos 84, ordinal 5° y 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 32 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, y 36 de la Ley de la Procuraduría General de la República.
A todo evento, se deja a salvo la potestad de autotutela administrativa y, en evidente concordancia con lo dispuesto por la Constitución en su exposición de motivos, se aclara que constituirá una opción por parte de los particulares el agotamiento de la vía administrativa, sin que en ningún momento pueda ésta considerarse como causal de inadmisibilidad de las acciones, demandas o pretensiones a ser interpuestas ante la jurisdicción contencioso-administrtiva.
Con base a lo antes expuesto, el agotamiento de la vía administrativa será opcional para los particulares. Con ello, quienes quieran hacer valer sus pretensiones frente a los órganos de justicia por posibles violaciones imputables a la Administración contarán con una doble posibilidad, por una parte (i) podrán interponer los recursos administrativos correspondientes o iniciar, de ser el caso, el antejuicio administrativo con miras a la satisfacción de sus pretensiones en vía administrativa y, (ii) podrán acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin que la falta de reclamación previa en sede administrativa pueda constituirse en causal de inadmisibilidad de la acción propuesta.
