La responsabilidad extracontractual del Estado en el Ordenamiento Jurídico Venezolano

I. SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA AUTÓNOMO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

 

II. UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

 

1. Ámbito subjetivo.

 

1.1.    Entes estadales.

 

1.2.    Personas no estadales que tengan a su cargo el ejercicio de actividades públicas. 

 

1.2.1. Responsabilidad derivada de los actos de autoridad.

 

1.2.2. Concesionario.

 

1.2.3. Otros casos.

 

2. Ámbito sustantivo.

 

2.1. Responsabilidad del Estado Legislador.

 

2.1.1. Leyes de contenido expropiatorio.

 

2.1.1.1. Leyes expropiatorias que niegan la responsabilidad.

 

2.1.1.2. Leyes expropiatorias que no regulan la responsabilidad.

 

2.1.2. Leyes declaradas inconstitucionales.

 

2.1.3. Leyes cuya aplicación causa lesiones o perjuicios que «merecen algún grado de compensación».

 

2.2.    Responsabilidad del Estado Juez.

 

2.2.1. El régimen de responsabilidad en los casos de privación judicial de libertad posteriormente revocada (Código Orgánico Procesal Penal).

 

2.2.1.1. Revisión de sentencias definitivamente firme.

 

2.2.1.2. Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza, a través de los recursos ordinarios.

 

2.2.2. La responsabilidad del Estado en los casos de falta de servicio de la administración de justicia (artículo 49.8 de la Constitución).

 

2.2.2.1. Error judicial.

 

2.2.2.2. Omisión o retardo.

 

2.2.3   Otros casos de falta de servicio en la administración de justicia.

 

2.3. Responsabilidad de la Administración Pública.

 

2.3.1. Supuestos de responsabilidad.

 

2.3.1.1. Responsabilidad sin falta. Regla general.

 

2.3.1.2. Responsabilidad por falta. Régimen subsidiario. Especial referencia a la responsabilidad por actos administrativos ilícitos.

 

2.3.2. Requisitos para que se configure la responsabilidad:

 

2.3.2.1. El daño o lesión a un bien o derecho jurídicamente tutelado.

 

2.3.2.2. La imputabilidad de la lesión a la Administración Pública.

 

2.3.2.3. La relación de causalidad entre actuación de la Administración y el daño o lesión.

 

CONCLUSIÓN.

 

Por tercera vez –con intervalo de diez años- las Jornadas “J.M. Domínguez Escovar” se dedican al estudio de los Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela.

 

Esta oportunidad es, sin embargo, especial, por dos razones. Primero, porque en esta ocasión nuestra presencia en este evento sirve –además del objetivo académico- para asociarnos al recuerdo y homenaje del insigne profesor Eloy Lares Martínez, cuyo Manual de Derecho Administrativo ha sido –para muchos de los que hoy asistimos a estas Jornadas- el texto que nos introdujo al estudio de esta disciplina. Y en segundo lugar, porque por vez primera la evolución jurisprudencial de una década (1993-2003) debe hacerse con referencia a dos constituciones: la derogada, de 1961 y la vigente, de 1999. 

 

Al estudio de uno de los más trascendentales capítulos del contencioso administrativo: la responsabilidad extracontractual del Estado, se dedica el trabajo que hoy presento en estas reconocidas Jornadas, para intentar compensar así –aunque no lo logre- la gentil invitación que sus organizadores me han formulado para formar parte de este ciclo de conferencias.  

 

I. SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA AUTÓNOMO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

 

En materia de responsabilidad extracontractual del Estado, el logro más significativo de la jurisprudencia de la década 1993-2003 ha sido, indudablemente, la creación y consolidación –de manera irreversible- de un sistema de responsabilidad patrimonial autónomo, completo, basado en principios de derecho público, que –de modo similar a lo que ocurre en otros países (España y Colombia, por ejemplo)- distingue entre un régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular en el cual, en palabras de la jurisprudencia,“…la exigencia de indemnización viene dada por el principio de igualdad ante las cargas públicas…” y un régimen de responsabilidad por falta o por funcionamiento anormal del servicio, en cuyo caso “…de lo que se trata es de una exigencia de indemnización derivada de una actuación ilícita del Estado productora de daños…”

 

 Uno de los principales problemas que enfrentó la construcción de ese sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil y, por tanto, basado en principios iuspublicistas, fue la reticencia de la jurisprudencia –durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961— de darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de derecho público.

 

 En efecto, la responsabilidad del Estado debía extraerse de la interpretación en contrario del artículo 47 de aquella Constitución, según el cual “En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública”, lo que a contrario sensu implicaba que los entes estadales sí respondían patrimonialmente cuando los daños o perjuicios fueran causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública. A esa disposición constitucional se añadía el artículo 206 ejusdem –equivalente al artículo 259 de la vigente Constitución- el cual facultaba a los tribunales contenciosos administrativos para condenar a la indemnización de los daños ocasionados en responsabilidad de la Administración.

 

 La existencia de esas y otras disposiciones constitucionales (artículo 3 –carácter democrático y responsable del gobierno; 46 y 121 –responsabilidad personal de los funcionarios- 45, 56, 57, 61 y 223 –relativos al principio de igualdad ante las cargas públicas) era suficiente, así lo decía incansablemente la doctrina nacional, para crear y desarrollar un sistema completo de responsabilidad patrimonial, cuyo fundamento general fuera la idea de integridad patrimonial y que permitiera la indemnización de toda lesión causada por la Administración, por su actuación lícita o ilícita[1]. 

 

Sin embargo, el Tribunal Supremo de Justicia continuaba aferrado a las normas comunes que rigen la responsabilidad extracontractual de los particulares contenidas en el Código Civil y, conforme a esas disposiciones, juzgaba también la responsabilidad del Estado.

 

Lenta, pero progresivamente, la jurisprudencia abandonó la aplicación directa de normas de derecho civil en casos de responsabilidad del Estado y, en su lugar, exaltó y terminó construyendo todo un sistema de derecho público para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado, tal como lo clamaba la doctrina.

 

En 1993 –año en que se inició la década que estamos analizando- el Profesor Farías Mata, entonces Magistrado de la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal, en el voto salvado de la sentencia de fecha 4 de marzo (caso: Silvia Rosa Riera vs. INAVI) reclamaba a la mayoría de la Sala que –al enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) por la muerte de un menor que había caído por el hueco de un ascensor ubicado en el bloque 52 de la Urbanización 23 de Enero, inmueble administrado por dicho instituto autónomo— hubieren acudido a las disposiciones del Código Civil sobre responsabilidad por guarda de cosas, pues, en sus palabras, «…la responsabilidad patrimonial que pudiere corresponder a las personas morales de Derecho público por el ejercicio de la actividad administrativa, no es ni general ni absoluta, como se ha dicho en la decisión[2] a menudo considerada (…) madre del Derecho administrativo; no se rige, en efecto, directa ni literalmente por las reglas del Código Civil, concebible para regular las relaciones entre simples particulares; y comporta reglas autónomas y propias, que debe determinar, como ya lo ha hecho, el juez venezolano del contencioso administrativo, tomando en cuenta la naturaleza del servicio público involucrado, y la necesaria conciliación de los intereses particulares con el interés general en la prestación del servicio».   

 

Al año siguiente, el 27 de enero de 1994, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó la sentencia conocida como “Medanos de Coro” en la cual, ateniéndose exclusivamente en disposiciones constitucionales y legales de derecho público, sin aplicar ni siquiera indirectamente las normas del Código Civil sobre responsabilidad patrimonial, condenó a la República a indemnizar a la empresa Promociones Terra Cardon, C.A., por el daño causado en virtud de la prohibición de explotar un yacimiento mineral de su propiedad, como consecuencia de haberse declarado como “Parque Nacional” la zona en que se ubicaba dicho yacimiento. En este sentido, al referirse al fundamento constitucional de la responsabilidad del Estado, la Sala señaló que dicho fundamento se encuentra «…en los artículos 206 y 46 [rectitus: 47] de la Constitución, que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración, los daños derivados de su responsabilidad en general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde se desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aun por sus actos lícitos». Y mas adelante, añadió el fallo que «…la controversia debe decidirse conforme a tales principios constitucionales, vinculados a la garantía de la propiedad, que implica fundamentalmente mecanismos indemnizatorios para las lesiones que sufran sus titulares, incluso por los actos legítimos del Poder Público, como se induce de los artículos 206 y 46 de la Constitución, aunado a la garantía del derecho de propiedad a que se refiere el artículo 99. Por lo tanto, puede concluirse que constitucionalmente en Venezuela tiene también consagración el régimen de responsabilidad del Estado por los daños o lesiones causados por su actuación en general…»

 

Esta posición jurisprudencial, que desarrolla la responsabilidad del Estado bajo una óptica esencialmente iuspublicista, no llegó sin embargo a consolidarse con la decisión precedentemente citada, pues seguidamente, en los fallos de fecha 5 de abril de 1994 (Caso: Nemesio Cabeza vs. CADAFE); 30 de noviembre de 1994 (Caso: R. Gallardo vs. INOS); 3 de agosto de 1995 (Caso: José Rafael Marin Vs. CADAFE); 28 de junio de 1996 (Caso: Bazar Belune de Margarita, C.A. vs. CADAFE), entre otros,   la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia volvió a acudir a la aplicación directa de las normas de derecho civil para enjuiciar la responsabilidad del Estado en casos típicos de responsabilidad por funcionamiento de servicios públicos[3].  

 

El 25 de enero de 1996, la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, dictó la sentencia conocida como Sermes Figueroa, en la cual vuelve sobre los principios elaborados en el fallo Medanos de Coro –o Promociones Terra Cardon- y señala que «…la evolución de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado, no deja lugar a duda sobre la extensión de tal responsabilidad. Efectivamente, la responsabilidad del Estado ha evolucionado desde la situación inicial de irresponsabilidad total, hasta la ampliación tal de su responsabilidad, al punto que se ha aceptado inclusive la responsabilidad por riesgo objetivo. Así, no existen entonces en la actualidad dudas sobre la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado, lo que inclusive puede dar lugar a la exigencia de indemnización por daños producidos por actos administrativos (…)» y, precisaba el Tribunal Supremo, «…El fundamento para exigir la responsabilidad varía si se trata de la llamada responsabilidad con falta o si se trata de la llamada responsabilidad sin falta.   En este último caso, se está frente a un caso de responsabilidad por acto lícito, acto respecto del cual la exigencia de indemnización viene dada por el principio de igualdad ante las cargas públicas. En cambio, en el caso de la llamada responsabilidad con culpa, de lo que se trata es de una exigencia de indemnización derivada de una actuación ilícita del Estado productora de daños».    

 

Similar orientación se advierte en el fallo de la misma Sala Político-Administrativa, de fecha 29 de octubre de 1998 (caso: Franz Weibezahn vs. Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela –CANTV- y Oficina Técnica DINA, con ponencia de la Magistrado Cecilia Sosa Gómez), el cual ha merecido incluso un análisis particular por parte de la doctrina[4]. En esta decisión, se condena –mediante la aplicación de las disposiciones de derecho público relativas a la responsabilidad patrimonial del Estado- a un concesionario de servicio público (CANTV), a indemnizar los daños ocasionados a un particular (perdida de su vivienda) por errores en la construcción de una obra (pantalla atirantada) inherente a dicho servicio público. 

 

La empresa concesionaria CANTV, había pretendido exonerarse de responsabilidad alegando que el artículo 1194 del Código Civil, que regula la responsabilidad por los daños causados por las cosas, exige que el imputado sea el propietario del edificio o construcción que por ruina haya causado daños a terceros, lo que, a su juicio, excluía la responsabilidad de CANTV, ya la pantalla atirantada no era de su propiedad, sino que se incorporaba a la propiedad de los dueños del suelo (los mismos afectados). Estas defensas fueron desestimadas por el Máximo Tribunal, por considerar que “…se ha producido una lesión producto de una obra que en su conjunto es la construcción de la referida central telefónica imputable a la empresa concesionaria de servicio público COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV) quien actuó materialmente por vía de su contratista (…) Ha habido un intolerable sacrificio de los derechos individuales de los actores por razón de una obra de servicio público. Por tanto, aplicando los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado que abarcan a los concesionarios de los servicios públicos, con base en los artículos 47, por interpretación en contrario, 56, referido a la igualdad ante las cargas públicas, 68, referido al derecho a la defensa, 88, garantía del derecho de propiedad, y 206 de la Constitución Nacional, que faculta a la jurisdicción contencioso administrativa para condenar al pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios y disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, es claro que los actores han sufrido un daño que no tienen el deber jurídico de soportar que compromete la responsabilidad civil, llamada por la doctrina administrativa del Estado, que ha actuado en este caso por vía de una concesionaria del servicio público como lo es la COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV), empresa ésta última que debe indemnizar a los actores…”.

 

Nótese que frente a las excepciones opuestas por CANTV que, con base en el Código Civil, pretendían exonerar de responsabilidad a dicha empresa, el Máximo Tribunal acudió a las disposiciones constitucionales que regulan la responsabilidad del Estado, las cuales “…abarcan a los concesionarios de los servicios públicos” y condenó a dicha empresa concesionaria a indemnizar la lesión sufrida por los particulares.

 

Días antes de aprobarse el nuevo Texto Constitucional, la Sala Político-Administrativa ratificó el carácter autónomo del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado y en tal sentido, luego de transcribir la sentencia Sermes Figueroa, sostuvo que “Se ha iniciado así la incorporación de nuestra jurisprudencia, a las más avanzadas corrientes doctrinarias sobre la materia que, a la par de coincidir con normas constitucionales, inician el abandono de la justificación privatista de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública de Venezuela, fundamentada en la calificación de la acción del autor del daño (culpa) para dar paso a criterios iuspublicitae expresados en normas de rango constitucional, que hacen depender la responsabilidad de la situación de la victima y de su patrimonio, permaneciendo la culpa como un criterio más a ser tomado en cuenta en materia de responsabilidad de la Administración, reduciendo así su preponderancia de origen civil” (Cfr. sentencia de fecha 23 de noviembre de 1999; caso: Luz Magali Serna Rugeles),

 

La promulgación de la Constitución de 1999, supuso un afianzamiento definitivo de la autonomía del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, que -como hemos visto- ya se venía desarrollando jurisprudencialmente.

 

Así, en primer lugar, el artículo 140 del texto Constitucional determina, ahora en forma positiva -y en términos muy similares al artículo 106.2 de la Constitución Española- que «El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública».

 

Esta norma, según la Exposición de Motivos de la Constitución, establece «…bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».

 

Sobre las implicaciones del artículo 140 Constitucional volveremos más adelante. Por ahora, interesa sólo destacar que por virtud de esa norma quedó zanjada -con la fuerza que deriva de un precepto constitucional- cualquier posibilidad de involución o retorno al superado período de confusión que existió en esta materia durante más de la mitad de la década 1993-2003, que había llevado a los Tribunales, en la mayoría de los casos, a aplicar directamente el Código Civil en el ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado.

 

El primer fallo que dicta la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, luego de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, es la decisión de fecha 2 de mayo de 2000 (Caso: Cesar Ramón Cheremos y otros vs. ELECENTRO), en el cual se condena a la referida empresa estadal al pago de una indemnización por daño moral a los demandantes, por la muerte de la menor Keilly del Carmen Cheremos, causado por la caída de un poste ornamental de alumbrado público de la Avenida Los Aviadores de la ciudad de Turmero, Estado Aragua.

 

En dicha sentencia se resuelve -ahora sí, de manera definitiva- lo relativo al régimen autónomo de la responsabilidad patrimonial del Estado en los siguientes términos:

 

«…2.1.- Sobre el régimen de responsabilidad extra-contractual de la Administración: Esta Sala ya había ordenado en otras oportunidades la indemnización de ciudadanos que habían sufrido daños en su esfera patrimonial o moral por razón de actos y hechos imputables a la Administración. En el caso específico de hechos ilícitos el fundamento de la responsabilidad de la Administración había sido determinado en función de los artículos 1185 y siguientes del Código Civil, estableciendo en casos aislados una responsabilidad propia de la Administración a la cual se hará referencia infra. Más aún, en situaciones similares a la que nos ocupa se había ordenado la indemnización por daño moral en función del artículo 1193 invocado en este caso por la parte actora.

 

Ahora bien, desde hace ya varias décadas y hasta el presente la doctrina ha venido insistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-contractual. El fundamento de esta postura consiste en que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público, que además de gozar de potestades públicas, gozan de determinados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la producción de hechos que transgredan los derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración responsable bajo unas reglas específicas.

 

2.2.- Origen del régimen de responsabilidad autónomo de la Administración: Desde el punto de vista del Derecho Comparado, la idea de establecer un régimen de responsabilidad administrativa autónomo a las fuentes de las obligaciones previstas en el Código Civil encuentra su origen en la famosa Decisión Blanco del 8 de febrero de 1983. En la Decisión Blanco el Tribunal de Conflictos Francés estableció la incompetencia de los tribunales civiles para condenar a la Administración por los daños causados a los particulares conforme a las reglas del Código Civil.

 

La importancia de la Decisión Blanco va a estar en consagrar, primero, la responsabilidad de la Administración por los daños que cause a los particulares como consecuencia de la prestación de los servicios públicos y, segundo, que dicha responsabilidad debe estar regida por principios distintos a los establecidos en el Código Civil para regular las relaciones entre los particulares.

 

Asimismo, debe destacarse que en la Decisión Blanco influyó la prohibición consagrada en la Ley 16-24 Agosto de 1790 y 16 fructidor del año III de la Revolución conforme a las cuales los Tribunales «Judiciales» son incompetentes para conocer demandas contra la Administración.(Cfr. IRIBARREN MONTEVERDE, Henrique. La Responsabilidad Administrativa Extracontractual. Revista de la Facultad de Derecho de la UCAB. N° 44, 1992)

 

En cambio, en nuestro país, el carácter autónomo de la responsabilidad administrativa extra-contractual va a encontrar su origen en el régimen constitucional que ha estado presente en las sucesivas constituciones promulgadas durante el siglo XX. Ciertamente, las continuas guerras y revueltas caudillescas ocurridas durante buena parte del siglo XIX hicieron necesario que el Estado se excepcionara de responder por aquellos daños a particulares que no habían sido causados por personas investidas de autoridad pública. Así, dentro de la más propia tradición constitucional venezolana se dictó el artículo 47 de la Constitución de 1961 en el cual se dispuso:

 

«Artículo 47. En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública.»

 

De esta forma, la responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de la norma invocada como consecuencia de la excepción de la República, los Estados y los Municipios de responder por daños causados por personas ajenas a éstos. Así, la doctrina sostenía la existencia de una responsabilidad patrimonial de la Administración autónoma de la responsabilidad civil de los particulares y, por lo tanto, reclamaba de este Máximo Tribunal un pronunciamiento -de manera definitiva- en tal sentido.

Ahora bien, el constituyente de 1999, haciéndose eco de tales reclamos consagró en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela una norma que establece de manera expresa, y sin necesidad de recurrir a interpretación alguna, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños que sufran los administrados como consecuencia de su actividad. Dicha norma dispone:

 

«Artículo 140.- El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.»(Resaltado de la Sala)

 

Con el artículo 140 de la Constitución Vigente se establece un mandato obligatorio a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a ordenar la indemnización de los daños sufridos por los particulares como consecuencia de la actividad de la Administración. Dicha norma se encuentra -a su vez- complementada por disposiciones cuyo origen inmediato puede ser encontrado en la Constitución de 1961 y que el constituyente de 1999 no dudo en incorporar al nuevo texto constitucional dado su valor y alcance a la luz de los derechos de los ciudadanos. Tales disposiciones son: (1) el artículo 259 de la Constitución vigente (antiguo 206 de la Constitución de 1961) relativo a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para «condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración», así como para «conocer de reclamos por la prestación de servicios público» (resaltado de la Sala) y (2) los artículos 21, 133 y 316 ejusdem (antiguos 61, 56 y 223, respectivamente, de la Constitución de 1961) en los cuales se fundamenta el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas, conocida también como la Teoría de la Raya.

 

2.3.- Fundamento de la responsabilidad administrativa extra-contractual: Como se expresó anteriormente, la responsabilidad extra-contractual de la Administración encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas. Este principio se basa en que la Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos; y, si ésta en ejercicio de sus potestades -por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración. No debe en función del colectivo someterse a un miembro de ésta a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente. Así, independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha causado un daño a un administrado la administración debe responder patrimonialmente.

 

Ahora bien, debe señalarse que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual quien se beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario acudir a otra razón o explicación de ésta.

 

Conforme a lo anterior, la Constitución Vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos. Al respecto, ORTIZ ALVAREZ ha sostenido recientemente:

 

«(…) Dentro de este correcto enfoque, y desde una perspectiva global que abarca a ambos regímenes de responsabilidad, la Administración responde objetivamente, es decir, que el fundamento general o unitario de todo el sistema o de los dos sistemas de responsabilidad administrativa es la integridad patrimonial. El criterio general de la responsabilidad administrativa es así la idea de la lesión, o sea, de la lesión antijurídica en el entendido de que el particular no tiene la obligación de soportar sin indemnización el daño sufrido. En este plano, la antijuricidad es un criterio objetivo, pues no se trata de que el autos de la lesión actúe de forma ilegal o ilícita -antijuricidad subjetiva-, sino de que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación -antijuricidad objetiva-. En este sentido, el centro de gravedad de la responsabilidad administrativa no recae sobre el autor del daño, sino sobre el patrimonio del sujeto afectado y en el derecho al restablecimiento de la integridad patrimonial.»

 

Los principios establecidos en dicha sentencia, han sido reiterados, entre otros, en los siguientes fallos:

 

– 15 de junio de 2000 (caso: Germán Eriberto Avilez Peña vs. ELEORIENTE);

 

– 11 de mayo de 2001 (caso: Gladys Josefina Jorge Saad (Viuda) de Carmona y otros vs. República);

 

– 4 de octubre de 2001 (caso: Hugo Eunices Betancourt Zerpa vs. República);

 

– 27 de noviembre de 2001 (Caso: Consorcio Inversionista Fabril vs. República);

 

– 29 de noviembre de 2001 (caso: Juan Ramón Melo Lago y otro vs. CADAFE);

 

– 9 de abril de 2002 (caso: Augusto Nunes Revenrendo De Pinho vs. CADAFE);

 

– 30 de julio de 2002 (caso: Carlos Alberto León Rondón y otros vs. CADELA; y caso: Marbelis María Borges Borges vs. BAUXILUM);

 

– 26 de septiembre de 2002 (caso: Complejo Industrial del Vidrio C.A. vs. ELECENTRO y caso: Joseias Jordan Diaz Acosta vs. CADAFE);

 

Con todos estos precedentes jurisprudenciales debe tenerse como definitivamente superada la etapa anterior que consideraba aplicable al Estado el mismo régimen de responsabilidad de los particulares -consagrado en el Código Civil- y en su lugar, luce plenamente consolidada la tesis que predica la existencia de un sistema autónomo, de derecho público, que rige dicha responsabilidad, que pone el acento de la responsabilidad en el principio de integridad patrimonial -situación del patrimonio de la victima- y no en la calificación de la conducta del autor del daño (culpa). Este es, como advertimos al inicio, el principal avance jurisprudencial logrado en la década 1993-2003.

 

II.- UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

 

El sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, consagrado en el artículo 140 de la Constitución vigente, es un sistema universal, tanto en el plano subjetivo, como en el ámbito sustantivo.

 

3. Ámbito subjetivo.

 

3.1. Entes estadales.

 

Así, en cuanto al ámbito organizativo o subjetivo se refiere, se trata de un régimen aplicable a todos los entes estadales, tanto los de sustrato territorial (República, Estados, Municipios y Distrito Metropolitano), como los que integran la llamada Administración Descentralizada Funcionalmente (Institutos Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones y Asociaciones del Estado, etc.).

 

3.2. Personas no estadales que tengan a su cargo el ejercicio de actividades públicas.

 

Pero el ámbito subjetivo de aplicación de este régimen iuspublicista de responsabilidad patrimonial no termina en los contornos de las personas estadales, sino que se extiende también a otras personas jurídicas que, si bien no forman parten de la estructura general del Estado (entes no estadales), tienen sin embargo a su cargo el ejercicio de funciones públicas (generalmente, funciones administrativas).

 

Así se desprende de la Exposición de Motivos de la Constitución vigente, cuando se afirma que el régimen de responsabilidad regulado en el artículo 140 de la Constitución es aplicable a la reparación de «…los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones».

 

De modo pues, que los daños que ocasionen las personas privadas, en ejercicio de funciones estadales (administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales) también caen bajo el régimen iuspublicista de responsabilidad patrimonial, consagrado en el artículo 140 de la Constitución; de allí que el enjuiciamiento de la responsabilidad que corresponda a esas personas-no obstante su naturaleza privada- por los actos, hechos u omisiones inherentes a la ejecución de funciones estadales, debe hacerse como si se tratara del Estado mismo.

 

Existen así, al menos dos supuestos que cabe identificar en los cuales se extiende el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, a personas jurídicas no estadales. Estos son: (1) el de la responsabilidad derivada de los llamados «actos de autoridad»; y (2) el de la responsabilidad del concesionario por los daños extracontractuales.

 

1.2.4. Responsabilidad derivada de los actos de autoridad.

 

La jurisprudencia ha admitido que determinadas personas jurídicas no estadales (vgr. Universidades Privadas, Colegios Profesionales, Bolsas de Valores, entre otros) realizan, por expresa disposición legal, actos actuando con fundamento en prerrogativas de Derecho Administrativo. En tales casos, la jurisprudencia ha considerado que dichos actos (a los que denomina «actos de autoridad») son asimilables a actos administrativos y están sujetos, por lo tanto, al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

Pues bien, lo que se deduce de la Exposición de Motivos de la Constitución es que, si con la emisión de algunos de estos actos de autoridad se causan daños a una persona en cualesquiera de sus bienes o derechos (piénsese, por ejemplo, en una medida disciplinaria de algún Colegio Profesional que luego resulte ilegal), el régimen aplicable para establecer la responsabilidad de esa persona no estadal investida de «autoridad» es el mismo que se aplicaría en caso de que el acto en cuestión hubiere sido dictado por el Estado.

 

En otras palabras, los entes que emiten «actos de autoridad» quedan, en lo que atañe a la responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al mismo régimen de responsabilidad del Estado derivado del artículo 140 de la Constitución. Es posible entonces, que el particular afectado por un acto de esa especie, además de demandar su nulidad, solicite al Juez Contencioso Administrativo -en la misma demanda, tal como lo permite el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia- que se imponga al ente dotado de «autoridad» la respectiva condena al pago de daños y perjuicios, tal como lo haría frente a un acto administrativo que cause daños.

 

Es indudablemente un reto para la jurisprudencia contencioso administrativa dar efectiva aplicación a dicho régimen en tales casos, y ello no podrá ser de otra manera, ya que la llamada «descentralización por colaboración», esto es, la atribución de competencias públicas a los entes no estadales, para que colaboren con el Estado en la realización de sus fines y emitan, consecuencialmente «actos de autoridad», no puede servir de mecanismo para desmejorar la garantía patrimonial de los particulares que quedan sometidos a la «autoridad» de dichos entes.

 

1.2.5. Concesionario.

 

El otro supuesto en el que se extiende el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado a personas no estadales, es en el caso de los daños extracontractuales ocasionados por los concesionarios de servicios públicos.

 

Se trata de una cuestión ya admitida en nuestra jurisprudencia, incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999. Así ya hemos advertido que en la sentencia de fecha 29 de octubre de 1998 (caso: Franz Weibezahn vs. Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela, CANTV), la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sostuvo al respecto que «…los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado, (…) abarcan a los concesionarios de servicios públicos».

 

Y es que parece no existir ninguna diferencia de hecho (y no existe ninguna razón para justificar una diferencia de régimen jurídico) entre la responsabilidad que incumbe por ejemplo a CADAFE, empresa del Estado, por los daños que ocasione la caída de un conductor eléctrico de su propiedad; y la responsabilidad de una concesionaria privada, del mismo servicio público por la misma caída de un conductor eléctrico. Nuevamente, la necesidad de preservar la garantía patrimonial de los particulares impone la unificación del régimen jurídico de la responsabilidad.

 

1.2.6. Otros casos.

 

A estos dos supuestos específicos, hay que agregar genéricamente -como dice la Exposición de Motivos de la Constitución- cualquier otro en el cual una persona jurídica que no forme parte de la estructura general del Estado cause daños en ejercicio de funciones públicas.

 

4. Ámbito sustantivo.

 

El ámbito sustantivo del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es igualmente universal, pues se extiende a todos los actos, hechos u omisiones de los cuales puedan derivarse lesiones antijurídicas, cualquiera sea la función del Estado de la cual resulte el acto, hecho u omisión causante de la lesión patrimonial y cualquiera sea el Poder Público que ordene o ejecute el acto lesivo.

 

Así, la responsabilidad del Estado puede surgir por el ejercicio de la función legislativa (Responsabilidad del Estado Legislador); por la realización de funciones jurisdiccionales (Responsabilidad del Estado Juez) o por el cumplimiento de funciones administrativas (en general, Responsabilidad de la Administración Pública).

 

2.4. Responsabilidad del Estado Legislador.

 

La responsabilidad del Estado por actividad legislativa deriva también del artículo 140 de la Constitución. Aunque la interpretación literal de la norma pudiera conducir a una conclusión contraria [«…siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública», dice el artículo 140, de modo que -aparentemente- no cubre los casos de responsabilidad por funcionamiento imputable al funcionamiento del Poder Legislativo] ya vimos que la Exposición de Motivos de la Constitución se encarga de aclarar que el régimen de responsabilidad regula «…la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas» entre las que incluye expresamente a las «legislativas»».

 

Son tres los casos en que la jurisprudencia comparada -España- admite la responsabilidad del Estado por actos legislativos:

 

2.1.1. Cuando la ley tiene contenido expropiatorio. 2.1.2. Cuando la ley ha sido declarada inconstitucional y su aplicación haya originado perjuicios económicos; y 2.1.3. Cuando los resultados a los que conduce la aplicación de la Ley «merecen algún grado de compensación» .

 

2.4.1. Leyes de contenido expropiatorio.

 

Las leyes de contenido expropiatorio son aquellas que suponen la privación o abdicación de los derechos de los particulares sobre sus bienes.

 

Tal es el caso, por ejemplo, de las leyes de nacionalización de industrias, como las dictadas en nuestro país, como consecuencia de la nacionalización de las industrias del hierro y de los hidrocarburos.

 

También entran en este rubro las leyes de demanialización de propiedades privadas, es decir, aquellas leyes por medio de las cuales se determina que unos bienes susceptibles de apropiación particular dejan de serlo y se convierten en bienes del dominio público.

 

Pues bien, este tipo de leyes, que suponen la extinción del derecho de propiedad sobre determinados bienes, generan la correlativa obligación del Estado de indemnizar a los particulares que vean extinguidos sus derechos como consecuencia de la aplicación de dichas leyes expropiatorias. El deber de indemnización, en estos supuestos, deriva no solo del principio general establecido en el artículo 140 Constitucional, sino también de la garantía de indemnización en casos de expropiación consagrada en el artículo 115 de la Constitución, según la cual «Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes».

 

2.1.1.1. Leyes expropiatorias que niegan la responsabilidad.

 

Si la ley expropiatoria pretende negar expresamente la obligación del Estado de indemnizar a los que resulten afectados por su aplicación, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia -al conocer del respectivo recurso de nulidad- estará en la obligación de declarar su nulidad, por colidir con los artículos 140 y 115 de la Constitución; y del mismo modo, mientras tal nulidad no sea declarada, todos los Jueces estarán obligados a desaplicar ese precepto por inconstitucional, en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de las leyes regulado en el artículo 334 de la Constitución.

 

La jurisprudencia ya ha tenido oportunidad de anular leyes de contenido expropiatorio que negaban la indemnización del afectado. En este ámbito puede encuadrarse la reciente decisión del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: FEDENAGA vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), en la cual se declaró la nulidad del artículo 90 de la referida Ley que permitía el rescate de fundos propiedad del Instituto Agrario Nacional, sin indemnización de las bienhechurías ejecutadas por el ocupante. En este sentido, sostuvo la Sala Constitucional que:

 

«El artículo 90, en definitiva, no se corresponde con la idea sustancial de la Constitución y de la ley misma, pues pretende desconocer la existencia de la propiedad y la utilidad social que dentro del ámbito agrario cumple, con lo cual, de admitirse la tesis que propugna el indicado artículo, se estaría atentando no sólo contra el derecho a la propiedad estatuido en el artículo 115 de la Constitución, sino contra todo aquello que ha inspirado durante décadas el Estado Social y de Derecho recogido tanto en el texto constitucional vigente como en la Constitución de 1961. No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma. El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección que la Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienechurías realizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario». (Resaltado nuestro).

 

2.1.1.2 Leyes expropiatorias que no regulan la responsabilidad.

 

Distinta es la situación cuando la ley de contenido expropiatorio nada dice acerca de la indemnización, esto es, cuando no afirma ni niega expresamente la procedencia de la misma. En estos casos, no es viable la nulidad de la norma sino la aplicación del régimen general sobre la materia y el consecuente reconocimiento del derecho de los particulares afectados a obtener la respectiva indemnización patrimonial.

 

Así se encargó de aclararlo la Sala Plena del Máximo Tribunal, en la decisión de fecha 16 de diciembre de 1981 (caso: Ordenanza Especial de Zonificación del sector El Rosal), en la que se señaló:

 

«Como lo ha sostenido este Alto Tribunal en casos similares al que constituye el objeto del presente análisis, como por ejemplo en sentencia dictada el 10 de agosto de 1977: «los recurrentes afirman que al cambiar la zonificación a las parcelas que a ellas pertenecen, el Consejo Municipal violó los artículos 101 y 102 de la Constitución en concordancia con el artículo 547 del Código Civil, pues tal acto constituye una expropiación sin indemnización previa que ha sido consumada mediante un procedimiento distinto al legalmente establecido, lo cual implica una auténtica confiscación o despojo. Si tal fuera exactamente el caso, las acciones que procederían para subsanar el daño infringido a los propietarios por el acto que impugnan serían las previstas en el artículo 4° de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o social (acciones posesorias o petitorias) y no el recurso contencioso de anulación o «recurso de nulidad por ilegalidad» que es el intentado en este juicio por los agraviados. No puede en efecto hablarse de expropiación, confiscación o despojo, sino cuando la pérdida del dominio y de la posesión sobre el bien de que trate es actual y efectiva. Tales conceptos llevan implícita la idea de un cambio en cuanto al titular de los derechos que son característicos del derecho de propiedad, y no es ésta la situación a que ha dado origen el acto cuestionado».

 

Sin embargo, como también sostuvo el citado fallo, aunque nadie discute la competencia y la posibilidad legal que tienen los Concejos Municipales para imponer restricciones y limitaciones al derecho de propiedad, con fines de utilidad pública o de interés general, como por ejemplo la inspirada en razones o motivos de urbanismo, lo cierto es que las restricciones y obligaciones a las que era sometida la propiedad urbana no pueden ser de tal naturaleza que impliquen su extinción o una limitación de un grado tal que la vacíe de contenido y, por lo tanto, lesione la esencia misma de ese derecho y lo desnaturalice. Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia, en la misma sentencia del 10-8-1977 expresó lo siguiente: «…el poder de restringir la propiedad tiene también un límite, más allá del cual las obligaciones de hacer, de no hacer o de dejar de hacer en que consisten las restricciones constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus elementos esencial al derecho de propiedad y constituir para el propietario no una limitación razonable sino un intolerante sacrificio del interés individual al colectivo cuya reparación exige, por mandato del constituyente una justa indemnización… la garantía constitucional del derecho de propiedad exige que el Estado pague una justa indemnización al propietario, no sólo en caso de expropiación propiamente dicha, o sea, cuando coactivamente se le obligue a ceder su propiedad, sino también cada vez que se le prive de una utilidad, queden gravados sus bienes como una servidumbre o sufra un daño permanente que derive de la pérdida o disminución de sus derechos. Así lo disponen expresamente los artículos 101 de la Constitución y 36 y 37 de la ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social».

 

Como antes se dijo, en el caso que nos ocupa no puede decirse que haya una expropiación, en tal sentido propio de la palabra, pero no hay duda que es plantea una situación que, utilizando los términos empleados en la misma sentencia recién citada, puede ser caracterizada de la siguiente manera: Desde el momento de publicarse la Ordenanza, el Municipio tiene el inocultable propósito de destinar los inmuebles señalados por los actores «…al uso público en un futuro indeterminado, lo que equivale a una expropiación no consumada aunque podría o no consumarse de acuerdo a lo que decida al respecto la autoridad municipal a quien corresponda ejecutar el acto, cuando lo juzgue conveniente, pero que crea una situación de incertidumbre incompatible con la seguridad jurídica de la cual debe gozar el individuo, en relación con la disposición, disfrute y usos de sus bienes y que le impone además la obligación de destinar estos bienes a los usos específicamente señalados en el citado artículo y le impide hacer cualquier nueva construcción , reconstrucción o modificación de edificios «que no sean directamente complementarios de esta actividad…» «no hay en nuestro derecho norma alguna que se atribuyan a las Municipalidades el poder destinar a uso público determinado terreno en un sector ya urbanizado de la ciudad, sin antes haberlo adquirido del propietario por alguno de los medios ordinarios que establece al efecto el Código Civil o siguiendo el procedimiento extraordinario regulado en la ley de la materia para lograr su expropiación».

 

Tales conceptos son íntegramente aplicables al caso de autos. Solamente valdría la pena introducir una pequeña modificación en la terminología utilizada y, en lugar de hablar de «expropiación no consumada», expresión que puede inducir a la confusión de conceptos, parece preferible hablar de «desconocimiento de los atributos mínimos del derecho de propiedad» o de «desconocimiento o lesión de la esencia misma del derecho de propiedad»; pues, a través de la imposición de limitaciones y de restricciones a determinados inmuebles incompatibles con el derecho de sus propietarios tal como éstos lo tenían y ejercían, llega un momento en que, realmente, se afecta a la esencia misma del derecho de propiedad sobre los mismos o que éste quede reducido a su contenido más allá del mínimo requerido para que dicho derecho no quede desnaturalizado y desaparezca para dar paso a algo totalmente diferente que, como lo estableció esta Corte en sentencia del 16 de julio de 1980, «entraña un sacrificio para sus propietarios, que excede de los límites de una restricción indemnizable… y les crea una situación de incertidumbre incompatible con la seguridad jurídica que debe gozar todo individuo en relación con la disposición, uso y disfrute de sus bienes».

 

2.1.2 Leyes declaradas inconstitucionales.

 

El segundo supuesto de responsabilidad del Estado por actos legislativos, guarda relación con las leyes inconstitucionales.

 

El ejemplo típico es el de las leyes creadoras de tributos o accesorios tributarios que luego son declaradas inconstitucionales. En estos casos, se reconoce que los particulares tienen derecho a que se les indemnice por los tributos pagados con fundamento en un precepto ulteriormente declarado inconstitucional, ya que, con la declaratoria de inconstitucionalidad, desaparece el «deber jurídico» de soportar la exacción tributaria y, el pago efectuado, se convierte en una lesión antijurídica, que el particular no tiene el deber de soportar.

 

Este específico problema se planteó con motivo de la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia en Pleno el 14 de diciembre de 1999, que declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el dispositivo contenido en el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, y en consecuencia, se anuló el Parágrafo Único del referido artículo 59 relativo a los intereses moratorios e indexación de las deudas tributarias.

 

La Administración Tributaria pidió, como aclaratoria del fallo, que se fijaran sus efectos a partir de la publicación de la sentencia, ya que lo contrario generaría un caos jurídico, planteamiento al cual se opusieron los recurrentes, señalando que los efectos de la sentencia hacia el pasado «…no comporta ningún caos jurídico, sino la restitución de lo cobrado indebidamente, que además siempre estará limitado tanto para los contribuyentes como para el Estado, por la institución de la prescripción, que en el caso de los tributos es de cuatro (4) años».

 

La sentencia aclaratoria -dictada por la Sala Constitucional el 26 de julio de 2000- determinó que la nulidad de la referida norma no incide sobre la validez y eficacia de los actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la fecha del fallo (14/12/1999) hubieren quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído decisión judicial que causara cosa juzgada. Para llegar a esta conclusión, la Sala sostuvo:

 

«En el caso de autos, frente a los valores de igualdad y justicia que implicarían reconocer como válidas las pretensiones y reclamaciones de los contribuyentes frente a actuaciones fiscales de normas declaradas posteriormente inconstitucionales estaría el principio de solidaridad social que inclinaría al Juez a establecer los efectos a futuro de las sentencias que desfavorezcan los derechos económicos del Fisco. Esta sería, en esencia, la más prístina expresión del principio de igualdad en la relación jurídico tributaria. Consideraciones unilaterales a favor de uno de los sujetos insertos dentro de la relación jurídico constitucional (Fisco/contribuyente), traicionarían el imperio de los principios, intrínsecos y extrínsecos, del Texto Fundamental. Por lo tanto, no puede el Juez constitucional fijar los efectos de sus sentencias basado exclusivamente en el interés de uno de los sujetos afectados por el alcance de su decisión, sino que debe integrar los distintos valores constitucionales en atención a los intereses de todos los sujetos involucrados. Desde el estricto punto de vista de los intereses político-económicos del Estado, la declaratoria de inconstitucionalidad tiene un efecto importantísimo que corrige la legítima actuación del Estado frente a una norma inaplicable a una relación jurídica como lo es, en este caso, la relación tributaria, relación ésta que nunca debe ser concebida como una relación de poder sino de Derecho, pues está investida de uno de los principios constitucionales más antiguos y universales en este campo: el principio de la legalidad. Desde el punto de vista de política presupuestaria, y ya dentro del ámbito de la actividad financiera del Estado, sus ingresos e intereses fiscales comprometidos por una sentencia cuyos efectos pudiesen ser establecidos ex tunc (desde entonces) cuando los conceptos o figuras jurídicas que son declaradas inconstitucionales versan, como ocurrió en la sentencia dictada el 14 de diciembre de 1999, sobre los intereses compensatorios y la actualización monetaria de las deudas tributarias (Parágrafo Único del anulado artículo 59 del Código Orgánico Tributario), no pueden ser considerados por el juez constitucional cuando sabido es que, inspirados por los principios fundamentales del Régimen Presupuestario Venezolano, los ingresos públicos estadales provenientes de los recargos, en este caso, de la obligación tributaria, como podrían resultar los mencionados intereses compensatorios y actualización monetaria, no constituyen partidas de ingresos previsibles para el Estado mismo, sino ingresos, en todo caso, de carácter eventual, pues no es de suponer que, para la elaboración de un presupuesto se hagan estimaciones cualitativas y cuantitativas respecto a actuaciones irregulares o antijurídicas a los fines de estimar las percepciones dinerarias de que se servirá, entre otras, los ingresos del Estado para enfrentar las estimaciones del gasto público dentro del marco de las mencionadas actividades financieras del Estado. Un Estado Social y Democrático de Derecho como el venezolano, supone el cumplimiento de las normas para el logro de la paz y la convivencia social, por ello, no podría estar interesado el Fisco en obtener ingresos de los comportamientos irregulares (antijurídicos) de los sujetos que integran la comunidad política. Todo ello, sin perjuicio de que existan sanciones pecuniarias que disuadan a tales sujetos de cometer las referidas acciones antijurídicas en detrimento del erario público. El Estado diseña su planificación fiscal en la recaudación eficiente de los ingresos tributarios, tal como lo señala la Constitución (artículo 316), previendo el cumplimiento voluntario de los contribuyentes en el pago de sus obligaciones fiscales. La fiscalización es la excepción, pues todo ciudadano debe contribuir a las cargas públicas, como lo establece el artículo 133 del Texto Fundamental. De allí que, el peso de los ingresos presupuestarios provenientes del incumplimiento de la ley, debe ser menor. De lo contrario, podría incurrir el Estado en una lamentable política fiscal que traicione los valores fundamentales establecidos por el Constituyente en la Norma Magna. Sin embargo, los efectos erga omnes de la sentencia que, en control concentrado de la constitucionalidad, genera una posición de interés frente a una decisión judicial que declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica, encuentra como límite y protección de los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos, la seguridad jurídica frente a aquellos actos de la Administración donde ha operado la cosa juzgada (excepción hecha cuando favorezca al reo en materia penal y sancionatoria administrativa), esto es aquellos actos administrativos (de contenido tributario para el caso del Código Orgánico Tributario) que para la fecha en que fue dictada la sentencia que declara la inconstitucionalidad parcial del artículo 59 del mencionado Código, habían quedado definitivamente firmes o frente a los cuales no cabe la interposición de recurso alguno. Frente a estos actos la inconstitucionalidad declarada no surte efecto alguno. La comentada protección ciudadana también atañe al Estado, pues la presunción de constitucionalidad que revisten los actos (normativos en este caso: Código Orgánico Tributario) fueron base de actuación, especialmente en el marco de la Administración Tributaria, sujeto activo de la relación jurídica tributaria en este caso frente a los sujetos pasivos (contribuyentes y responsables) de la misma relación. En efecto, con fundamento en los aludidos principios de presunción de constitucionalidad del acto normativo y de presunción de legalidad del acto administrativo, el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria tenía la obligación de sujetarse a lo que establecía el Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, dictando los correspondientes reparos contentivos del cobro, tanto del tributo omitido, como de la actualización monetaria e intereses compensatorios, en los casos en que fuere procedente. Por lo cual, tal actividad se fundaba en una norma vigente, cuyo contenido no había sido anulado. Ahora bien, la no existencia en el universo jurídico de los efectos de una norma como la declarada inconstitucional en la sentencia que es objeto de aclaratoria en esta oportunidad tiene un doble efecto protector para ambos sujetos de la mencionada relación obligacional: la del ciudadano, a quien ya no se le podrá exigir, ni aún respecto de aquellos actos que, no estando definitivamente firmes, hubiesen nacido con anterioridad a la fecha en que fue declarada la inconstitucionalidad de la norma, pago alguno por concepto de intereses compensatorios y actualización monetaria de la deuda tributaria; y la de la Administración, quien, asimismo, en los casos de deudas frente a los administrados (por ejemplo, el caso del reintegro de lo pagado indebidamente) tampoco le será exigible los efectos de la norma declarada inconstitucional. Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional como máximo garante de la constitucionalidad, y atendiendo a los principios de justicia, seguridad jurídica y responsabilidad social que inspiran a la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, acuerda otorgar efectos ex nunc a la sentencia dictada por la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, desde la publicación del fallo por la Sala Plena, esto es, desde el 14 de diciembre de 1999, ya que a partir de esta fecha no cabía dudas sobre la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario. En consecuencia, se declara que la nulidad de la referida norma no incide sobre la validez y eficacia de los actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la referida fecha (14/12/1999) hayan quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído decisión judicial que causara cosa juzgada. Así se declara. Por las mismas razones antes expuestas, esta Sala Constitucional declara que son válidos y eficaces los actos determinativos de intereses moratorios, calculados en los términos previstos en el Instructivo sobre la Aplicación e Interpretación del Artículo 59 del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.908, de fecha 27 de febrero de 1996, que estuviesen firmes para la antes indicada fecha de publicación del fallo anulatorio. Así se decide».

 

No obstante la tesis contenida en este fallo, que en la práctica niega la posibilidad de que las personas afectadas por actos firmes dictados con fundamento en una norma inconstitucional obtengan la indemnización por los daños sufridos, creemos que la evolución jurisprudencial en este tema, terminará por imponer, también en esos casos, el reconocimiento del deber de indemnización por los daños ocasionados, tal como ocurre en la actualidad en países de régimen similar al nuestro.

 

2.1.3 Leyes cuya aplicación causa lesiones o perjuicios que «merecen algún grado de compensación».

 

En este rubro se ubican las disposiciones de rango legal que, sin llegar a ser expropiatorias (no extinguen un derecho preexistente), ni inconstitucionales, si imponen límites, en el ámbito constitucionalmente permitido, a los derechos de los particulares, que implican una frustración de las expectativas existentes y, en determinados casos, perjuicios económicos que merecen ser compensados.

 

El asunto está lejos de ser aceptado pacíficamente en el Derecho comparado.

 

En nuestro régimen, ha sido expresamente negado por la jurisprudencia. En efecto, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en diversos fallos se pronunció sobre el particular; así, en fecha 16 de noviembre de 1965, (caso Automóvil de Francia, C.A)., sostuvo lo siguiente:

 

«Es conveniente advertir, y así lo ha admitido en términos generales la doctrina y la jurisprudencia, que la legislación monetaria que pertenece a la rama del Derecho Público, atinente a la soberanía del Estado, puede ser alterada y de hecho lo es, cuando determinadas circunstancias de orden económico así lo aconsejan, pero frente a esa modificación no es posible hacer valer derechos adquiridos, pues ello involucraría desconocimiento del poder soberano del Estado y a la vez el entrabamiento del desarrollo de esa política, con grave perjuicio para la economía nacional y la colectividad. En el sentido expuesto, el Estado, en el desempeño de sus gestión, altera la política existente de cambio y sus disposiciones tomadas en el radio de sus atribuciones legales, no implican efectos retroactivos.»

 

Posteriormente, en sentencia N° 514 de fecha 07 de octubre de 1993 (caso Laboratorios Sánalo C.A.), la misma Sala Político Administrativa, dejó sentada su posición sobre el particular, bajo las consideraciones siguientes:

 

«…el criterio que ha venido manteniendo reiteradamente esta Corte Suprema, y que aquí se ratifica, de que la paridad cambiaria siempre puede ser modificada por el Estado, siendo contrario a los principios que informan la actividad pública en materia monetaria el sostener que las personas naturales o jurídicas afectadas pueden invocar, en razón de normas derogadas, un derecho adquirido a comprar divisas al tipo de cambio aplicable antes de cada modificación de la paridad cambiaria». «Si las conformidades de importación otorgadas por el Ministerio de Hacienda y los certificados de disponibilidad de divisas emanados del Banco Central de Venezuela tuviesen por objeto, como lo pretende la demandante, otorgar a sus destinatarios un derecho adquirido de obtener divisas a un determinado tipo de cambio, que no se puede ver afectado por los ajustes a que haya lugar en las tasas fijadas por el Estado para la compra y venta de moneda extranjera, entonces dichos actos administrativos serían nulos, pues, como ha quedado dicho, este es un asunto de Derecho Público, atinente a la soberanía del Estado, que implica que este último puede modificar la paridad cambiaria cuando lo desee, si estima que determinadas circunstancias de orden económico así lo aconsejan en beneficio de la colectividad, no pudiendo ningún órgano oficial limitar esta facultad, congelando -si se quiere- el tipo de cambio para favorecer a ciertas personas, ni tampoco los particulares hacer valer un derecho adquirido a beneficiarse del tipo de cambio derogado. En las operaciones mercantiles en general, el riesgo de cambio lo asume una cualquiera de las partes, según ellas acuerden, y dependiendo del negocio de que se trate; y ésta es una función que no corresponde al Estado, que no debe ni puede garantizar una determinada tasa fija para la compra y venta de divisas. De modo que las conformidades de importación otorgadas por el Ministerio de Hacienda y los certificados de disponibilidad de divisas emanados del Banco Central de Venezuela, no dan ni pueden dar lugar a un derecho adquirido de obtener divisas a un determinado tipo de cambio; la modificación de la paridad cambiaria, por parte del Estado, no es un hecho ilícito, sino el ejercicio lícito de una facultad soberana; y, en consecuencia, es contrario a derecho reclamar divisas al tipo de cambio previsto en la normativa derogada, o pretender obtener una indemnización por haber tenido derecho a adquirir divisas a un tipo de cambio mayor. Así se declara.»

 

Se deduce de las anteriores decisiones, que -hasta ahora- para que exista responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario que su actuación -incluso la legislativa- afecte los derechos de los particulares, de modo que no existe responsabilidad alguna cuando la afectación versa sobre meras expectativas por muy legítimas que estas sean.

 

2.5. Responsabilidad del Estado Juez.

 

La responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia tiene como fundamento general el artículo 140 de la Constitución -el cual, como vimos, se aplica a todas las actividades del Estado, según lo precisa la Exposición de Motivos- pero goza también de un fundamento particular: el artículo 49.8 de la Constitución, según el cual: «…Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza y del Estado, y de actuar contra éstos o éstas».

 

Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la jurisprudencia se había mostrado reticente en condenar al Estado al pago de indemnizaciones derivadas de faltas cometidas por los operadores de justicia. En esta restrictiva posición puede ubicarse la sentencia dictada en fecha 16 de junio de 1980, por la Sala Político-Administrativa en el caso: Luis Omar Alarcón, quien había sufrido prisión preventiva por un auto de detención ulteriormente revocado por la sentencia definitiva. En dicho fallo, se niega la responsabilidad del Estado argumentando que:

 

«(…) de acuerdo con las normas de nuestro Código de Enjuiciamiento Criminal y los principios doctrinarios que sobre la materia; prevalece en nuestros Tribunales, la facultad de dictar autos de detención con base en pruebas indiciarias, una vez evidenciado el cuerpo el delito, es inherente a la función instructora; y por tanto, la privación de la libertad que pueda sufrir un ciudadano a consecuencia de un auto de detención dictado contra él; aun en el caso de que el mismo sea revocado, no puede engendrar responsabilidad alguna para la República. También menciona el apoderado actor entre los hechos determinantes de los daños cuya reparación demanda, el despido del que fue objeto el ciudadano Luis Omar Alarcón Vera, del cargo que desempeñaba al servicio del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social; y demanda por tal causa el pago de la cantidad de bolívares correspondientes a la remuneración que dejó de percibir durante el tiempo de su detención, así como también el complemento de la suma a que pretende tener derecho el actor por concepto de prestaciones sociales. Sobre este planteamiento, observa la Corte que la acción para formular tales pedimentos es de índole laboral y por tanto, la competencia para conocer de la misma y decidir, corresponde a los Tribunales del Trabajo, vale decir que la Corte es incompetente para hacer pronunciamiento alguno sobre esa materia en el presente fallo. De todo lo anteriormente expuesto se desprende que no existen en los autos elementos de convicción que comprueben haberse cometido ningún hecho ilícito imputable a la República y que engendre contra ella, por tanto, la obligación de reparar daños materiales que de ello puedan derivarse. Y en consecuencia, es innecesario analizar si de los autos se desprende la concurrencia de los otros dos elementos determinantes de la acción por compensación de daños y perjuicios, es decir, la existencia real de los daños alegados y la relación de causalidad entre el mismo y el presunto hecho ilícito, denunciado en la demanda, pero no comprobado en el proceso.» Conviene destacar que para la fecha en que se dictó esta decisión, existía ya suficiente base normativa -con rango constitucional- que permitía condenar al Estado por el error judicial. En efecto, tanto el Pacto Interamericano de los Derechos Civiles y Políticos (Art. 14.6) ratificado por el Congreso de la República el 10 de mayo de 1978, como la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Art. 10), ratificado igualmente el 9 de agosto de 1977 -cuyo rango constitucional resultaba de lo previsto en el artículo 50 de la Constitución de 1961- reconocen este derecho a ser indemnizado por error judicial en los casos de privación de libertad posteriormente revocada.

 

No obstante, la Corte -aferrada a la idea, propia del derecho privado, según la cual la responsabilidad extracontractual debe provenir de un acto ilícito- justifica la irresponsabilidad del Estado señalando que «..no existen en los autos elementos de convicción que comprueben haberse cometido ningún hecho ilícito imputable a la República y que engendre contra ella, por tanto, la obligación de reparar daños materiales que de ello puedan derivarse».

 

Esta posición jurisprudencial fue definitivamente superada, primero por el Código Orgánico Procesal Penal -en lo que respecta al específico caso de la responsabilidad objetiva del Estado, de los daños derivados de la privación judicial de libertad- y luego, en forma general, por el artículo 49.8 de la Constitución que expresamente consagra la responsabilidad directa del Estado en los casos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

 

2.5.1. El régimen de responsabilidad en los casos de privación judicial de libertad posteriormente revocada (Código Orgánico Procesal Penal).

 

El Código Orgánico Procesal Penal, en sintonía con la tendencia universal en la materia, establece la responsabilidad directa del Estado (rectitus: República) en los casos de privación judicial de libertad posteriormente revocada.

 

En este sentido, el Código distingue dos situaciones diferentes, atendiendo al momento en el cual se hubiere producido la privación de libertad.

 

2.5.1.1. Revisión de sentencias definitivamente firme.

 

Así, si la privación de libertad se produce en virtud de una sentencia definitivamente firme, sólo procederá la responsabilidad del Estado en caso de que dicho fallo sea ulteriormente anulado en virtud de un recurso extraordinario de revisión, cuyas causales de procedencia, taxativamente previstas en el artículo 470 del referido Código, son las siguientes:

 

l.- Cuando en virtud de sentencias contradictorias estén sufriendo condena dos o más personas por un mismo delito que no pudo ser cometido más que por una sola; 2.- Cuando la sentencia dio por probado el homicidio de una persona cuya existencia posterior a la época de su presunta muerte resulte demostrada plenamente; 3.- Cuando la prueba en que se basó la condena resulta falsa; 4.- Cuando con posterioridad a la sentencia condenatoria, ocurra o se descubra algún hecho o aparezca un documento desconocido durante el proceso, que sean de tal naturaleza que hagan evidente que el hecho no existió o que el imputado no lo cometió; 5.- Cuando la sentencia condenatoria fue pronunciada a como consecuencia de prevaricación o corrupción de uno o más jueces que la hayan dictado, cuya existencia sea declarada en sentencia firme; 6.- Cuando se promulgue una ley penal que quite al hecho el carácter de punible o disminuya la pena establecida».

 

En todos los casos anteriormente señalados es posible que se anule una sentencia definitivamente firme a través del extraordinario recurso de revisión. Si ello ocurre, la responsabilidad del Estado es automática -salvo que la revisión sea consecuencia del supuesto previsto en el numeral 6 del artículo 470, antes trascrito, en cuyo caso no habrá derecho a obtener reparación alguna. En los restantes supuestos (numerales 1 al 5 del artículo 470 ejusdem) se deberá indemnizar al condenado que resulte absuelto «…en razón del tiempo de privación de libertad…» (artículo 275 del Código Orgánico Procesal Penal).

 

Cabe insistir que en estos casos, la responsabilidad del Estado es y automática, de manera que no hace falta seguir un juicio autónomo para establecer dicha responsabilidad, sino que por el contrario el mismo Tribunal que declare con lugar la revisión de la sentencia que origina indemnización «….fijará su importe computando un día de pena o medida de seguridad por un día de salario base de Juez de primera instancia» (artículo 276 ejusdem). Únicamente habrá necesidad de instaurar una demanda autónoma cuando se pretenda una indemnización mayor.

 

2.5.1.2. Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza, a través de los recursos ordinarios.

 

El segundo supuesto en el que cabe responsabilidad patrimonial al Estado, tiene que ver con los casos en los cuales el procesado ha sufrido privación judicial en virtud de una sentencia que no ha adquirido firmeza.

 

En esas situaciones, habrá lugar a indemnización por el tiempo de privación de libertad, siguiendo las mismas reglas anteriormente explicadas, si la detención es revocada a través de un fallo con fuerza de cosa juzgada que declare:

 

a) que el hecho no reviste carácter penal o

 

b) que no se comprobó la participación del imputado. Cabe advertir que, en lo que atañe a este específico supuesto, nuestro régimen de responsabilidad patrimonial es mucho más amplio que el existente por ejemplo en España, ya que la doctrina general mantenida por el Tribunal Supremo Español a partir de la S. 27 Ene. 1989, ha establecido que no es viable extender la responsabilidad del Estado «a los casos de falta de pruebas de la participación en el hecho», es decir, que los supuestos de absolución por falta de pruebas de la participación del interesado en los hechos que motivaron la causa penal no pueden calificarse como «inexistencia subjetiva» a los efectos de fundamentar la pretensión indemnizatoria (sentencias del TS de 27 y 31 Ene., 22 Mar., 2 y 30 Jun. y 10 Nov. 1989 y 4 y 24 Ene., 20 Mar., 3 Abr. y 10 y 30 May. 1990).

 

2.5.1.3. Responsabilidad directa del Estado.

 

En los casos precedentemente señalados, el Estado es directamente responsable por los daños ocasionados, pero podrá ejercer acción de repetición contra el Juez, en caso de que este hubiere incurrido en delito (artículo 278 del Código Orgánico Procesal Penal).

 

2.5.2. La responsabilidad del Estado en los casos de falta de servicio de la administración de justicia (artículo 49.8 de la Constitución).

 

Además de los casos de privación de libertad posteriormente revocada, la responsabilidad del Estado por la actividad de los tribunales de justicia puede producirse, en general, cuando exista una falta de servicio. Esas faltas de servicio han sido clasificadas en el artículo 49.8 de la Constitución, en: a) el error judicial y b) el retardo y la omisión injustificada.

 

2.5.2.1. Error judicial. En cuanto a lo que debe entenderse por error judicial, hay que aclarar que no se trata de cualquier equívoco por parte del operador de justicia. Dicha noción está referida a aquellos supuestos en los cuales es palpable, manifiesta o grosera la equivocación en que incurrió el sentenciador. En este sentido, la jurisprudencia española ha definido el error judicial como aquél que viene determinado «…por un desajuste objetivo, patente e indudable con la realidad fáctica o con la normativa legal, habiendo de tratarse de un error craso, evidente e injustificado o, lo que es lo mismo, un error patente, indubitado o incontestable, que haya provocado conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas o irracionales, generadoras de una resolución esperpéntica o absurda, que rompa la armonía del orden jurídico». Debe tratarse, ha dicho el Tribunal Supremo Español, de «un error notorio e insalvable sin posibilidad de ser defendible en derecho, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y la forma en que ordinariamente se resuelven las cuestiones semejantes»

 

Con similar orientación, la Corte Constitucional Colombiana, en sentencia del 5 de febrero de 1996, sostuvo que para que exista responsabilidad del Estado «…la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas -según los criterios que establezca la ley- y no de conformidad con su propio arbitrio (…)». En términos similares se ha pronunciado la jurisprudencia española.

 

En tal virtud, el error judicial susceptible de engendrar responsabilidad del Estado, no viene dado por cualquier equivocación que cometa el juez. Ha de tratarse, por el contrario, de un error manifiesto, craso o grosero, que cualquier Juez hubiere podido evidenciar y evitar.

 

La doctrina mayoritaria sostiene que en los casos de error judicial, la existencia misma del error no corresponde declararla en el juicio de responsabilidad que se instaure contra el Estado, sino que ello debe haber sido declarado o establecido a través de los mecanismos ordinarios o extraordinarios de control de las sentencias constitutivas del error, de modo que el juicio contra el Estado sólo versará sobre la existencia de los daños y su cuantía.

 

Hasta ahora no existen precedentes jurisprudenciales en nuestro régimen que establezcan condenas al Estado por daños causados en sentencias producto de errores judiciales y desarrollen los requisitos de procedencia de esas reclamaciones. Sin embargo, las bases constitucionales para ello ya han sido establecidas y son suficientemente claras para evitar la irresponsabilidad.

 

2.5.2.2. Omisión o retardo.

 

De acuerdo con el artículo 49.8 de la Constitución, son casos de faltas en el servicio de administración de justicia, además del error, la omisión o retardo injustificados. Entran en esta categoría tanto la omisión de un acto del proceso por parte del Juez, que cause un daño a una de las partes, p.ej.: la falta de admisión oportuna de una demanda, como consecuencia de lo cual se produjo la prescripción del derecho alegado por el demandante ante la imposibilidad de proceder a su registro civil; como el retardo o extensión abusiva e injustificada del proceso, causante de lesiones a los justiciables (p.ej. retardo en decidir la oposición a medidas cautelares, cuando dicha oposición resulte procedente y la cautela -vgr. embargo, secuestro, etc.- hubiere causado perjuicios al opositor) Tampoco en esta materia existen precedentes jurisprudenciales.

 

2.2.4 Otros casos de falta de servicio en la administración de justicia.

 

La doctrina (GONZÁLEZ PÉREZ, BADELL MADRID, ORTIZ ALVAREZ) sostiene, con razón, que la responsabilidad del Estado Juez no se agota con los supuestos de detención preventiva ni con los casos (error, omisión o retardo injustificados) enunciados en el artículo 49.8 de la Constitución. Además de esas específicas situaciones, son igualmente indemnizables por el Estado los daños que sufran los particulares en cualesquiera de sus bienes y derechos, cuando los mismos sean el resultado de otras faltas de servicio en la administración de justicia. Tal sería el caso, por ejemplo, de la sustracción de letras de cambio de un expediente, cuando la parte intimante ha solicitado que sean colocadas a mejor resguardo por el tribunal y dicha solicitud no ha sido atendida por el Juzgador.

 

Hay que advertir, sin embargo, que en estos casos, a diferencia de los anteriores, la falta se produce con ocasión del cumplimiento de actividades administrativas inherentes al correcto funcionamiento del Tribunal y no en virtud del ejercicio de la función jurisdiccional propia de los Jueces.

 

Ningún precedente jurisprudencial hemos encontrado en nuestro régimen sobre este tipo de situaciones. No obstante, su reconocimiento deriva de modo general del artículo 140 de la Constitución.

 

2.6. Responsabilidad de la Administración Pública.

 

El artículo 140 de la Constitución garantiza que en los casos en los cuales, como consecuencia del «funcionamiento» de la Administración Pública se produzca una lesión en los bienes o derechos de los particulares, el Estado estará obligado a reparar (indemnizar) dicha lesión.

 

2.6.1. Supuestos de responsabilidad.

 

La Constitución no califica el «funcionamiento» de la Administración susceptible de originar responsabilidad, por lo que doctrina y jurisprudencia han entendido, con razón, que tienen cobertura constitucional tanto aquellos casos en los que la lesión deriva de un funcionamiento «anormal o ilícito» de la Administración, como los supuestos en los cuales el perjuicio resulta de una actuación «normal o lícita». Se trata, por lo tanto, de un régimen de responsabilidad integral, que comprende ambos sistemas, y así lo ha reconocido la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, al señalar:

 

– «En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su artículo 140, «a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública», consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración, cuando con motivo de su actividad ocasione daños a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio» (S. 25 de julio de 2002. Caso: Carlos Alberto León Rondón y otros vs. CADELA)

 

– «…el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado dispuesto en el mencionado artículo 140 de la Constitución, al referirse a la responsabilidad derivada del «funcionamiento» de la Administración, lo hace respecto al funcionamiento normal como anormal, es decir, lo determinante, como se ha expuesto, es que los particulares no están obligados a soportar sin indemnización el daño sufrido, indistintamente si el daño ha sido causado por el funcionamiento normal o anormal, como se ha indicado» (S. 30 de julio de 2002. Caso: Marbelis María Borges Borges vs. BAUXILUM).

 

– «En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su artículo 140, «a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública», lo cual implica la consagración de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando con ocasión del cumplimiento de sus cometidos, ha generado daños y perjuicios a los administrados, no distinguiendo la norma citada si dichos daños se han producido por el funcionamiento normal o anormal de la Administración, a los fines de su deber de repararlos». (S. 26 de septiembre de 2002. Caso: Complejo Industrial del Vidrio C.A. vs. ELECENTRO).

 

– «Confirman los textos constitucionales citados que la Administración está obligada al resarcimiento en toda circunstancia: sea por su actuación ilegítima; o bien porque en el ejercicio legítimo de sus competencias genera daños a los administrados. En consecuencia, la actividad de la Administración, manifestada a través de cualquiera de sus instituciones mediante las cuales gestiona la prestación de servicios públicos, debe siempre resarcir a los particulares, si por el resultado de su actuación se fractura el equilibrio social, alterando la necesaria igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular; o porque en virtud de la misma gestión pública, el daño se produce como resultado de un funcionamiento anormal de la Administración» (S. 27 de noviembre de 2001. Caso: Consorcio Inversionista Fabril vs. República).

 

– «…la Administración está obligada a la reparación en toda circunstancia, esto es, tanto por su actuación ilegítima, lo cual resulta obvio, como también cuando en el ejercicio legítimo de sus cometidos ocasiona daños a los administrados» (S. 9 de abril de 2002. Caso Augusto Nunes Reverendo vs. CADAFE).

 

2.6.1.1. Responsabilidad sin falta. Regla general.

 

De los dos sistemas con cobertura constitucional antes mencionados -responsabilidad sin falta o por sacrificio particular y responsabilidad por falta o funcionamiento anormal- el primero (el de responsabilidad por sacrificio particular o sin falta) constituye el régimen general. Ello implica que el juez contencioso administrativo, por virtud del principio iura novit curia, debe darle aplicación oficiosa a este sistema de responsabilidad patrimonial, en aquellos casos en los que la obligación de indemnizar pueda establecerse sin necesidad de demostrar una falta o funcionamiento anormal del servicio, incluso cuando el particular hubiere intentando su demanda alegando la existencia de una falta o funcionamiento anormal.

 

Un ejemplo de la correcta aplicación de este principio, se encuentra en la decisión de fecha 9 de abril de 2002 (Caso Augusto Nunes Reverendo vs. CADAFE), en la cual la Sala Político Administrativa, en primer lugar advierte que «…los daños que ha reclamado el actor en su libelo de demanda se fundamentan por una parte, en una actividad ilícita por parte de CADAFE, al afirmar que la colocación del cableado o tendido eléctrico de alta tensión, es precisamente el hecho desencadenante de la presente reclamación resarcitoria. Efectivamente, en el libelo de demanda se afirma tajantemente que el mencionado cableado eléctrico fue posicionado por CADAFE a una altura no permitida por el Código Nacional de Seguridad e Instalaciones de Suministro de Energía y de Comunicación, norma COVENIN 734. De hecho se indicó en la demanda que la referida línea eléctrica de alta tensión tenía una altura de cuatro metros con noventa y cinco centímetros (4,95 mts), mientras que de acuerdo a la mencionada norma COVENIN, la altura mínima de este tipo de tendidos eléctricos debe ser de seis metros con treinta y tres centímetros (6,33 mts). Por tal circunstancia, es decir, por la reducida distancia de la línea eléctrica con respecto al suelo, el actor afirma haber sido atraído por el campo energizado que provocan los tendidos eléctricos».

 

Sin embargo, consideró la Sala que no era necesario demostrar la ilicitud de la conducta desplegada por CADAFE, ya que atendiendo al caso concreto «resulta suficiente, para que sea declarada la responsabilidad sin falta, demostrar en tales casos la existencia de la cosa que produjo el daño; que ella está bajo la guarda de la persona a quien se atribuye la responsabilidad y la relación de causalidad. De ahí que resulte innecesario determinar que CADAFE hubiera incumplido con la citada norma COVENIN o con las normas internas de la propia empresa demandada, esto es, la existencia de la actividad ilícita.».

 

La doctrina ha explicado con claridad en qué consiste la responsabilidad por sacrificio particular y, ejemplificativamente, ha establecido un conjunto de situaciones indemnizables a través de este sistema. Al respecto, ha señalado el profesor BADELL que:

 

«La responsabilidad del Estado por sacrificio particular Se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar. Son supuestos de este tipo de responsabilidad: 1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales y la requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones urbanísticas. 2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. 3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público» .

 

2.6.1.2. Responsabilidad por falta. Régimen subsidiario. Especial referencia a la responsabilidad por actos administrativos ilícitos.

 

Siendo el sistema de responsabilidad por sacrificio particular o sin falta la regla general, el otro sistema (de responsabilidad por falta o por funcionamiento anormal) debe considerarse de carácter subsidiario. Por lo tanto, a él solo cabe acudir cuando la demostración del funcionamiento anormal sea requisito indispensable para establecer la responsabilidad de la Administración.

 

El profesor BADELL sostiene que la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio «encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración -MOREAU- está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados» .

 

Como se deduce del epígrafe, uno de los ejemplos típicos de responsabilidad por funcionamiento anormal, es la que deriva de los daños ocasionados por actos administrativos ilícitos. La más reciente decisión que hemos conocido sobre el tema, es la dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, en fecha 30 de octubre de 2002 (caso: Fospuca Libertador y otros, vs. Municipio Libertador) con motivo de un recurso de nulidad, conjuntamente con pretensión de condena, propuesto por unas empresas concesionarias de aseo urbano, y sus directivos, contra el Municipio concedente, en virtud de que los concejales integrantes de la Cámara Municipal habían aprobado diversos actos administrativos (acuerdos) en los cuales se hacían señalamientos que, además de ser resultado de falsos supuestos, eran violatorios de la honra de los directivos y de la reputación comercial de las concesionarias. Al pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial del Municipio, la sentencia sostuvo lo siguiente:

 

«Establecido el amplio alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso bajo análisis, se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para que ésta surja, a saber: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre tales elementos.

 

DEL DAÑO CAUSADO A LA PARTE ACTORA

 

Los recurrentes, con fundamento en los artículos 140 de la Constitución y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como en lo dispuesto en el artículo 1196 del Código Civil, han solicitado a este Tribunal se condene al Municipio Libertador del Distrito Capital, al pago de los daños morales ocasionados por los Acuerdos cuya ilegalidad ha sido declarada.

 

En este sentido, sostienen que «…los actos recurridos utilizan calificativos despectivos y denigrantes contra nuestros representados y los hacen aparecer como delincuentes ante la opinión pública, al señalar que ellos han ´estafado a los habitantes del Municipio Libertador durante más de 6 años´ (artículo Tercero del Acuerdo de fecha 26 de diciembre de 2001); al exhortar a la Fiscalía General de la República y a los Tribunales Penales competentes abrir una investigación en su contra (artículo Quinto del Acuerdo de fecha 7 de marzo de 2002) y al requerir al pueblo en general solicitar una averiguación penal y medidas de prohibición de salida del país contra nuestros representados (artículo Tercero de los Acuerdos de fecha 31 de enero y 7 de marzo de 2002)».

 

Además -sostienen- «…LOS ACUERDOS dañan la reputación comercial de las empresas FOSPUCA y COTECNICA, al señalar en forma irresponsable y falsa, que dichas empresas «…no cumplen con la recolección de basura en las distintas Parroquias del Municipio Libertador» (Considerando Tercero); que aumentaron «…de manera arbitraria y desproporcionada las tarifas del Aseo Urbano durante los meses de enero y julio de 2001, a pesar del incumplimiento en un 80% de las cláusulas del contrato de concesión…» (Considerando Quinto); y que la ciudad de Caracas se ve afectada «…por motivos ambientales y de salud pública, debido a las grandes cantidades de basura que estas empresas, irresponsablemente, dejan de recoger en las barriadas caraqueñas, urbanizaciones y principales avenidas de la ciudad…» (Considerando Sexto).

 

Concluyen así que los acuerdos recurridos exponen a los recurrentes al escarnio público, «…atentan contra su honor y reputación y dañan gravemente el buen nombre comercial de las empresas FOSPUCA y COTECNICA, a lo que se agrega que los actos en cuestión han sido reeditados en tres oportunidades y el mismo Concejo Municipal se ha encargado de darles excesiva publicidad en los diarios de mayor circulación del país, tales como El Universal, El Nacional, Ultimas Noticias y El Mundo…».

 

Como punto previo aprecia este Tribunal que la indemnización por daño moral encuentra su fundamento en la afección de carácter intangible desde el punto de vista material que se produce en la esfera inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su valoración las circunstancias personales de la víctima. En este sentido, el artículo 1.196 del Código Civil dispone:

 

«Artículo 1196.- La obligación de reparación se extiende a todo daño material o moral causado por el acto ilícito. El Juez puede, especialmente, acordar una indemnización a la víctima en caso de lesión corporal, de atentado a su honor, a su reputación, o a los de su familia, a su libertad personal, como también en el caso de violación de su domicilio o de un secreto concerniente a la parte lesionada».

 

Este derecho a la indemnización por daño moral no persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño -como sucede en otros ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una persona a raíz de una afectación inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que el legislador haya dejado al Juez la estimación de la indemnización que merece en cada caso, quien haya resultado dañado moralmente.

 

En el caso de autos, con la finalidad de advertir la gravedad de los señalamientos e improperios lanzados contra los recurrentes, este Tribunal se permite transcribir algunos de los señalamientos contenidos en los Acuerdos impugnados, en los cuales se afirma:

 

«…la ciudad de Caracas se ve afectada por motivos ambientales y de salud pública, debido a las grandes cantidades de basura que estas empresas, irresponsablemente dejan de recoger en las barriadas caraqueñas…»

 

«Exhortar al Síndico Municipal, a los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales y el pueblo en general a denunciar judicialmente ante los tribunales de justicia, Fiscalía General de la República y Defensoría del Pueblo, a las empresas FOSPUCA y COTECNICA por haber estafado a los habitantes del Municipio Libertador durante más de 6 años donde cobran grandes cantidades de dinero a familias y comercios por un servicio de recolección de basura que no prestan…»

 

«…Exhortamos a los Concejales miembros de las Juntas Parroquiales, interesados y pueblo en general solicitar una averiguación penal ante los Tribunales de la República Bolivariana de Venezuela y a la vez solicitar una medida cautelar de prohibición de salida del país, prohibición de registrar Actas de Asambleas de las compañías, prohibición de enajenar y gravar bienes muebles e inmuebles a los ciudadanos directivos de FOSPUCA y COTECNICA: José Bernardo Pérez, Juan Carlos Salas Quintero, Jorge Salas, Alejandro Salas Quintero y Darío Salas, así como también una auditoría financiera a los efectos de verificar los cobros indebidos de que fue objeto el pueblo del Municipio Libertador, con el cobro ilegal de las tarifas de aseo urbano»

 

En el presente caso resulta irrecusable a dudas que el contenido de los Acuerdos impugnados, así como la difusión pública que se hizo de tales actos a través de los principales medios de comunicación escrita del país, causaron un daño moral directo contra los recurrentes, pues como se indicó precedentemente, sin procedimiento previo, de manera arbitraria y abusando gravemente del ejercicio de los poderes públicos, el Concejo Municipal le endilgó a los recurrentes el calificativo de estafadores y exhortó a la colectividad a ejercer acciones en contra de las empresas y sus directivos, señalándolos además como responsables de afectaciones ambientales y de salud pública contra la población caraqueña, elementos éstos que, evidentemente, exponen a los recurrentes al escarnio público afectando así su nombre, honra y reputación, y causándoles un daño antijurídico que no tienen el deber jurídico de soportar. Así se decide.

 

2.- DE LA ACTUACIÓN U OMISIÓN ATRIBUIBLE A LA ADMINISTRACIÓN: En el presente caso, es evidente que la lesión moral deriva de los Acuerdos impugnados, los cuales constituyen actuaciones atribuibles al Concejo Municipal del Municipio Libertador.

 

En consecuencia, los daños sufridos por la parte actora en el presente caso, son atribuibles al Municipio Libertador, al cual pertenece dicho Concejo, todo ello con fundamento en los artículos 3, 140 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

 

3.- RELACIÓN DE CAUSALIDAD.

 

Verificados como han sido los anteriores requisitos, debe este Tribunal analizar el nexo causal entre la responsabilidad pretendida y el funcionamiento del Concejo Municipal a los fines de precisar la imputabilidad del daño.

 

En este sentido, resulta clara la referida imputabilidad, dado que los daños ocasionados son el resultado directo e inmediato de los Acuerdos impugnados, cuyo contenido, aunado a la difusión pública que le dio el órgano Municipal, son los elementos que originaron la afectación del patrimonio moral de los recurrentes. Así se declara.

 

4.- ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS

 

Comprobada la coexistencia de los elementos que determinan la responsabilidad patrimonial de los entes públicos, pasa este Tribunal a fijar el monto de la indemnización y a tal efecto advierte que para la determinación del mismo no está obligado el Juez a tomar en cuenta el monto sugerido por la parte actora ya que dicha cantidad se formuló a los únicos efectos de la estimación de la demanda.

 

A los fines de determinar la indemnización debida, se observa que efectivamente en el expediente quedaron evidenciados los daños ocasionados, pues quedó comprobada no solo la ilegalidad de los actos recurridos, sino también la afectación que dichos actos provocaron sobre la honra y reputación de los recurrentes. Adicionalmente, se trata de una afectación patrimonial reiterada, pues quedó igualmente comprobado que las autoridades del Concejo Municipal, contrariando órdenes expresas de este Tribunal, continuaron reeditando los acuerdos recurridos, así como publicando su contenido en los medios de comunicación de alta difusión, intensificando así las lesiones patrimoniales causadas.

 

Con base en lo anterior, concluye este Tribunal que es justa una indemnización en las siguientes cantidades: (…)»

 

2.6.2. Requisitos para que se configure la responsabilidad:

 

En la mayoría de los fallos que hemos aludido precedentemente, los tribunales reiteran que para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, es necesaria la coexistencia de los siguientes requisitos: «…1.- Que se haya producido un daño a los particulares en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el daño inferido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento y 3.- La relación de causalidad que obligatoriamente debe existir entre el hecho imputado y el daño producido».

 

Veamos cuál ha sido el tratamiento dado por la jurisprudencia reciente a cada uno de estos requisitos:

 

2.6.2.1. El daño o lesión a un bien o derecho jurídicamente tutelado.

 

Respecto del daño o lesión, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido los siguientes lineamientos:

 

– S. 2 de mayo de 2000 (Caso: Cesar Ramon Cheremos y otros vs. ELECENTRO).

 

§ «El alcance de la responsabilidad de la Administración, por lo que a este asunto respecta, debe entenderse referido a los bienes y derechos jurídicamente protegidos, sea cual fuere su naturaleza. Así, siendo la esfera afectiva o espiritual de un individuo un derecho jurídicamente protegido por el ordenamiento jurídico (….) el daño moral de los particulares producto de la actividad de la Administración encuentra protección en los mismos presupuestos en que ha sido enunciada la responsabilidad extra-contractual de la Administración»

 

– S. 26 de septiembre de 2002. Caso: Complejo Industrial del Vidrio C.A. vs. ELECENTRO:

 

§ «el hecho perjudicial debe ser directamente imputable a la Administración y debe constituir una afección cierta al patrimonio de bienes y derechos del administrado».

 

§ No es resarcible «el daño cuyo objeto indemnizatorio comporte una actividad de naturaleza ilícita por parte de los afectados, pues resultaría un contrasentido que el Estado estuviese obligado a resarcir a un administrado que se ha comprometido contractualmente con cualquiera de los entes públicos prestatarios de servicios y no ha cumplido con las obligaciones derivadas de esa relación contractual, pues tal resarcimiento supondría una actividad contraria a la noción misma del deber resarcitorio que la Constitución consagra».

 

§ No todo daño causado «por el funcionamiento normal o anormal de la Administración, cuya eventual indemnización recaiga sobre un objeto lícito en su naturaleza está sujeto a reparación, pues el perjuicio debe realmente constar y ser procedente, esto es, debe constituir una verdadera afección a los bienes y derechos jurídicamente protegidos de quien los reclama».

 

– S. de 25 de julio de 2002 (Caso: Carlos Alberto León y otros vs. CADELA).

 

§ «El lucro cesante comporta un daño resarcible a la persona que directamente fue privada de una utilidad y no puede extenderse a otras que, aún teniendo una expectativa legítima y natural respecto de los aportes al ingreso familiar que pudieran haber recibido de sus hijos, dichos aportes no pueden ser estimados bajo circunstancia alguna, dado que resulta imposible prever actitudes y voluntades futuras y mucho menos traducir éstas a lenguaje patrimonial; sobre todo si se tiene muy en cuenta que el trabajo, sus frutos y su aprovechamiento eventual por otros, aún tratándose de los padres, dependen exclusivamente de cada persona».

 

– S. 26 de septiembre de 2002 (caso: Joseias Jordan Díaz Acosta vs. CADAFE)

 

§ «el daño, primer presupuesto de la responsabilidad civil, debe entenderse como toda disminución o menoscabo sufrido por una persona como consecuencia del acaecimiento de un hecho determinado, en su esfera patrimonial o moral, y tiene por característica fundamental la de que sea cierto, vale decir, que efectivamente haya ocurrido, que exista».

 

2.6.2.2. La imputabilidad de la lesión a la Administración Pública.

 

El daño o lesión debe ser imputable a la Administración Pública. Este es el segundo requisito exigido por la jurisprudencia para que se configure la responsabilidad por el funcionamiento de la Administración Pública. La doctrina sostiene, en este punto, que no basta para que el acto u omisión sea imputable a la Administración la integración en la organización administrativa, sino que es necesario que exista una relación entre la conducta y la Administración pública, que permita entender que (dicha conducta) es de la Administración y que el daño sufrido por la víctima es atribuible a la conducta a su vez imputable a la Administración .

 

Sobre la imputación de los daños o lesiones a la Administración Pública, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha tenido oportunidad de señalar que la Administración en ningún caso puede resultar responsable de los actos que en ejercicio de su autonomía de voluntad, realicen los administrados. Específicamente, se ha negado la imputabilidad a la Administración, de los presuntos daños sufridos por una empresa que, voluntariamente, sometió una operación mercantil a la previa aprobación de la Superintendencia para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, sin que existiera norma alguna que le obligara a solicitar dicha opinión. Al respecto, sostuvo la Sala:

 

«En efecto, en el presente caso se ha imputado a la Administración haber ocasionado daños, con motivo de haber dictado un acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo. Sin embargo, de autos emerge que fue por voluntad de las partes el sometimiento de un contrato de operación de concentración económica a la opinión favorable o desfavorable del organismo competente en materia de libre competencia. En tal virtud, no puede exigirse a la Administración responder por ningún acto que haya surgido de la voluntad de los particulares, en el cual ellos mismos hubieren establecido determinadas condiciones para el cumplimiento de sus obligaciones recíprocas, condiciones respecto de las cuales perfectamente pudieron abstenerse de pactar.

 

Refuerza la inimputabilidad de la Administración en relación con el caso de autos, la cláusula 9 del contrato suscrito entre CIF, CONSORCIO INVERSIONISTA FABRIL y CORIMON S.A.C.A. en fecha 07 de agosto de 1993, la cual reza:

 

«9.- Lo aquí previsto es un compromiso firme de las partes. No obstante las partes convienen en que la compra-venta de las acciones objeto de este contrato queda supeditada a la condición suspensiva de que en el plazo de sesenta (60) días siguientes a la firma de este documento, se obtenga la opinión favorable emitida por La Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, adscrita al Ministerio de Fomento. Si vencido el referido plazo no se hubiese obtenido la opinión favorable igualmente mencionada, las partes se obligan a llevar adelante de buena fe y con base en sus mayores esfuerzos, todo cuanto esté a su alcance para la realización de la venta de las acciones de PINCO, en un todo conforme con la legislación aplicable».(negrillas de la Sala)

 

Conforme al texto citado, si se hubiere demostrado en la presente causa la existencia de un daño, sea por comprobarse en el transcurso del proceso que la cuantía que se reclamó se correspondía con lo señalado en la demanda, lo cual no ocurrió; o porque el daño pudiera ser eventualmente determinable con base en una experticia complementaria del fallo, lo cual no fue instado en la demanda, tal daño sólo podría ser imputado a la ausencia de buena fe de las partes contratantes, una vez que la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia emitiera opinión desfavorable a la fusión o se hubiese abstenido de pronunciarse respecto de la opinión solicitada, como se desprende de la cláusula anteriormente transcrita; pero en ningún caso a la Administración» (S. de 27 de noviembre de 2001; Caso: Consorcio Inversionista Fabril vs. República).

 

Especial referencia en materia de imputabilidad de los daños a la Administración merece el fallo de fecha 11 de mayo de 2001 (caso: Gladys Josefina Jorge Saad (Viuda) de Carmona y otros vs. República).

 

En esta decisión, la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal distinguió entre la falta personal del funcionario y la falta imputable a la Administración (falta del servicio), en términos tan amplios que en la practica -de acuerdo con esta sentencia- no podría existir responsabilidad del Estado en los casos de faltas graves, expresadas en errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en situaciones de violación de la ley penal, ya que todas esas situaciones son -según esta sentencia- faltas personales. Razonó así la Sala su posición:

 

«No obstante las exaltadas tendencias de la doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas veces en extremo) la responsabilidad de la administración pública, en garantía de los derechos ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño, abandonándose el elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios que distinguen la falta personal de la falta de servicio. Ese contexto expresa así, una armónica asociación o yuxtaposición de tales criterios o teorías. Así, compartiendo con Laferriére cuando expresa: «si el acto perjudicial es impersonal, si revela un administrador, un mandatario del Estado, más o menos sujeto a error, y no al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, el acto es administrativo, mientras, si por el contrario, la personalidad del agente se manifiesta por faltas de derecho común, por una vía de hecho, un dolo, entonces la falta es imputable a él, y no al ejercicio de la función pública; de suyo, el acto o acción pierden su entidad administrativa». Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada diferencia, explorar la voluntad, incluso el ánimo (actitud subjetiva) del agente público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en esta prevalece la intención dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal. No puede, en consecuencia, dejar de advertirse que la administración pública realiza las funciones que le son inherentes a través de personas naturales, que no en pocas oportunidades actúan bajo el impulso de lo que ordinariamente se denomina bajas pasiones, cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los poderes y ventajas inherentes a su carácter de agentes públicos para cometer esos actos delictivos, en relación con los cuales en multiplicidad de oportunidades, la administración pública permanece ajena. En este marco, estima la Sala, que si al cometer su acción el funcionario público ex profeso utiliza los medios administrativos puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular, saciar una venganza personal y no servir a la finalidad pública, la falta será siempre personal. La falta personal entonces se evidencia, al quedar apartada la acción del funcionario de la prestación del servicio público. Es lo que la doctrina, en especial la francesa, ha catalogado como falta extrafuncional: el agente público actúa por fuera de la función pública que tiene encomendada. En tal sentido, existe una ruptura o falta de conexión entre la conducta dañosa ejecutada por la persona física que desarrolla el cometido estatal del servicio público y el servicio mismo. Al contrario, por principio general responderá también la Administración, si las acciones o actos imputables al agente público conforman actos de servicio público o ejecutados evidentemente con ocasión del mismo y, en tal sentido, los vicios en su actuar son inseparables de la función pública por él cumplida. De manera que debe quedar de manifiesto la inseparabilidad de la acción o acto realizado por el agente público, respecto de la labor que el orden jurídico le atribuye en la realización de los fines del servicio público, para que exista responsabilidad de la Administración. No obstante aún en este último caso, puede quedar exculpada de responsabilidad la Administración, si queda acreditado que la acción del funcionario fue dolosa o en alto grado culposa. En conclusión, la falta personal queda delineada cuando la actuación del funcionario es ajena a la función pública que él debe desarrollar, excediendo el ámbito de esta última, al realizar actos que no incumben al servicio público, y por medio de los cuales produce un daño. Por tanto, los casos donde queden de manifiesto faltas graves, expresadas en errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en situaciones de violación de la ley penal, son todos en principio faltas personales, a no ser que quede incuestionablemente acreditada la indivisibilidad del actuar del funcionario con la función pública que licencia su accionar (esto último en el sentido de que se esté ciertamente ejecutando la función pública -actos de servicio- pero que por alguna circunstancia la misma traiga consecuencias dañinas antijurídicas), y es criterio de esta Sala que dicha evaluación debe ser de carácter estricta y restringida, con una ponderación en grado sumo, por estar los intereses públicos involucrados, lo que a su vez implica que esté el patrimonio del colectivo en juego, el cual en principio debe ser destinado a la realización de la función pública, y que solo puede ser mermado, en cuanto a la responsabilidad del Estado, cuando realmente ello incontrovertiblemente se justifique, como ya fue observado. Si el acto esta dentro de los límites de mal funcionamiento que hay que esperar de la diligencia mediana, la falta es del servicio. Si desborda esos límites, la falta es personal. No queda entonces comprometida la responsabilidad administrativa por los actos delictuosos con dolo o culpa grave cometidos por sus agentes, debido a su magnitud y la evidente intención y móvil dañoso que involucran o persiguen, lo cual establece una clara disociación con la génesis de la función pública. De los eventos dañosos que se producen por esas acciones ladinas, debe responder personal y exclusivamente con su patrimonio el individuo que los causó. La acción dolosa tipificada penalmente e incluso apreciable desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial, establece una ruptura respecto a la relación orgánica. De manera que de la acción delictiva dolosa del agente público, no puede derivar la responsabilidad de la Administración, es decir, no pueden ser endosadas las consecuencias patrimoniales a esta última, por aquella acción. En suma, cuando no existe conexión alguna entre la acción del funcionario generadora del daño y el servicio, la responsabilidad no puede proyectarse a la administración, ya que esto resultaría tanto inicuo como excesivamente gravoso para el erario público. De manera que no encuentra fundamento sólidamente sustentable el que pretenda establecer una situación de onerosidad o carga en el patrimonio de las Administración Pública, por el simple hecho de atender a la reparación de un daño. Debe entonces demostrarse contundentemente que la Administración si tiene que responder y soportar dicha carga. Los agentes públicos son a título personal económicamente responsables frente a las víctimas por los resultados nocivos de sus actos, cuando éstos no están vinculados con el servicio, excluyéndose la responsabilidad de la Administración, por ser la causa del daño absolutamente extraña al ejercicio de la actividad administrativa. Es concluyente pues, que ante la evidencia de faltas personales del funcionario público no tiene porque quedar compelida la responsabilidad patrimonial de la Administración, en virtud de que si el hecho es personal del funcionario (en el sentido de desligado del servicio) no es de servicio, y viceversa. Una excluye a la otra».

 

Aplicando los anteriores principios, en la sentencia parcialmente transcrita se terminó declarando improcedente la reclamación por daño moral intentada por la señora Vda. de Carmona contra la República, con motivo del asesinato de su esposo por funcionarios del extinto Cuerpo Técnico de Policía Judicial, por considerar que «….los motivos que dieron lugar a los hechos delictivos se proyectan en la esfera personalísima de sus actores: odios personales, venganzas, bajas pasiones, etc., donde por lo tanto no existe conexión alguna con el servicio público de policía, ya que el hecho circunstancial de que por un lado el ciudadano Carmona era un penalista de alto relieve que por la entidad de los casos que manejaba y su posición crítica pública frente a situaciones que rodeaban al sistema judicial, había generado en contra de su persona enemistades con funcionarios policiales, y por la otra que justamente fueron funcionarios policiales quienes cometieron el crimen, de lo cual puede deducirse que esa enemistad y odios se gesta a propósito de realidades circundantes al ámbito policial, pero que en definitiva al no ser inherentes o propias del servicio de policía, por el contrario inicuas, perversas e ignominiosas respecto al mismo, en suma le son absolutamente accidentales, lejos de revelar la prestación del servicio de policía, en definitiva lo excluyen…».

 

Este restrictivo criterio en torno a la imputabilidad de los actos de los funcionarios a la Administración Pública, fue sin embargo corregido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al declarar con lugar el recurso de revisión interpuesto por la parte demandante contra la sentencia antes comentada de la Sala Político-Administrativa. Así, en sentencia de fecha 19 de noviembre de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia anuló el fallo de la Sala Político-Administrativa y en su lugar, declaró responsable patrimonialmente a la República por el daño moral ocasionado a la demandante, sobre la base de los siguientes razonamientos

 

«…la Sala Político Administrativa dejó de aplicar sin justificación el artículo 30 de la Constitución de 1999, cuyo presupuesto jurídico -aún cuando no estuvo expresamente contemplado en la Constitución de 1961-, forma parte de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (18 de julio de 1978) vigente para el momento de la comisión del hecho ilícito que causa la reclamación ; y cuya normativa resulta implícita en el régimen de responsabilidad patrimonial que el Estado venezolano asume constitucionalmente sin solución de continuidad, y como tal debió ser aplicado por el juzgador. El carácter determinante de la responsabilidad objetiva del Estado que se deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución vigente de 1999 constituiría una hipótesis nunca verificable si se vincula la culpa personal del funcionario a la culpa en el servicio para exonerar de responsabilidad al Estado; y aún más, con el mismo criterio de responsabilidad subjetiva que utiliza la sentencia objeto de revisión, resultaría también nunca verificable el presupuesto jurídico previsto en el artículo 47 de la Constitución de 1961 porque justamente es la culpa personal del funcionario (agentes de policía) como variable independiente, lo que hace presumir la culpa en el servicio ya que revela un funcionamiento defectuoso del sistema policial puesto en evidencia, por el solo hecho de que la ocasión, los medios y los instrumentos de la actividad culposa o delictiva del funcionario han sido puestos a disposición de los culpables por el servicio público de policía. La sentencia objeto de revisión dejó asentado que: «… indubitablemente los daños causados son atribuibles, en cuanto a la responsabilidad, personalmente a los funcionarios que cometieron los hechos delictivos,,,Contundentemente quedó demostrado en el juicio penal, lo cual se ratificó del acervo probatorio del presente juicio, la autoría de los agentes de policía adscritos al denominado Grupo Gato, del hecho criminal que culminó con la muerte (homicidio) del ciudadano Carmona, sin que se evidencie alguna razón que permita concluir que estuviesen en cumplimiento de una función pública. Por el contrario, lo que quedó acreditado es que no estaban en ejercicio de la misma…(omissis). Es definitivo que tuvo fuerza demostrativa en el presente juicio una serie de elementos probatorios e indicios que condujeron a poner en evidencia que fue una conducta de terceros (en nuestro caso, agentes policiales) quienes no estaban en cumplimiento del servicio público de policía, los que ocasionaron los hechos dañosos, por lo que es a ellos personalmente imputable en cuanto a la responsabilidad patrimonial que puedan proyectar y no a la República Bolivariana de Venezuela» (folios 58, 59 y 60 de la sentencia). A juicio de esta Sala Accidental Constitucional, de tal razonamiento no puede colegirse que quede desvirtuada la responsabilidad del Estado; todo lo contrario, porque en todo caso si la culpa del funcionario es independiente del servicio público, el servicio no es ajeno al funcionamiento anormal o ilícito. En efecto, los hechos culposos de los funcionarios policiales no pueden considerarse como desprovistos de cualquier vínculo con el servicio especial de policía que usualmente prestaban dichos agentes para eximir de responsabilidad a la República, ya que no se puede descartar que el servicio especial de policía haya creado las condiciones para la realización del hecho ilícito, y la producción de sus consecuencias perjudiciales. Claro está, que un régimen de responsabilidad objetiva del Estado no puede ser apriorístico y tener los efectos de una presunción iure et de iure a favor de los particulares, ya que pudiera ocurrir que la acción ilícita o delictual del funcionario público no gravara la responsabilidad del Estado pero solo y siempre cuando quedare evidenciado que el móvil y circunstancias del delito quedaron limitadas al ámbito íntimo y personalísimo del funcionario; o también, cuando existieren causas de inimputabilidad penal como son el estado de necesidad y la legítima defensa. De otra parte, es menester señalar que el reconocimiento constitucional de la responsabilidad objetiva del Estado según se deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, no sustituye la responsabilidad subjetiva o personal del funcionario culpable, la cual se encuentra prevista en forma independiente y específica en los artículos 25 y 139 ejusdem; razón por la cual, podría el juzgador admitir la acumulación de responsabilidades resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de una separación y repartición de las cargas reparatorias entre la entidad pública y los funcionarios culpables, con la consecuente subrogación de derechos de repetición a favor del Estado o del funcionario culpable según sea el que haya sido condenado a indemnizar efectivamente a la víctima o sus derechohabientes; y aún, podría el juzgador regular la existencia y la proporción del derecho de repetición. Esta solución ha venido prevaleciendo en la jurisprudencia francesa desde el fallo Laruelle del 28 de julio de 1951. La jurisprudencia francesa sentencia, que el juez contencioso-administrativo es así conducido a hacer apreciaciones precisas y complejas sobre la parte de responsabilidad de cada uno, teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones, su rango en la jerarquía, sus obligaciones de servicio y el papel desempeñado en la operación dañosa. El perjuicio reparado en su integridad subrogaría al Estado en los derechos de las víctimas contra el autor del acto dañoso, tal como se encuentra previsto en los artículos 25 y 30 (parte in fine) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y en el artículo 34 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público. Erradicada así la impunidad, mediante el sistema reparatorio solidario, el Estado se legitima frente a los ciudadanos como «un organismo ético-jurídico», y se mantendría en los servidores públicos el sentimiento de la responsabilidad personal sin privarse a las víctimas de una reparación integral del perjuicio sufrido porque no habría que olvidar en justicia, que es más factible demostrar la culpa del subalterno o del ejecutor del mandato ilícito que la del funcionario situado en la cima de la jerarquía administrativa. Las anteriores consideraciones no impiden que por una ley regulatoria a la cual remite el artículo 30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Estado venezolano pueda autolimitar la responsabilidad objetiva a la que sujeta la normativa constitucional el ejercicio de la función pública, ya que esta responsabilidad ni se rige por los principios establecidos en el Código Civil para la regulación de las relaciones horizontales de particular a particular, ni puede ser general o absoluta. Más aún, en aplicación de los principios de trasparencia y responsabilidad en el ejercicio de la función pública postulados en el artículo 141 de la Constitución vigente, la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado debe tener sus reglas especiales que varían en función de las necesidades del servicio, y de la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados de los ciudadanos. Una ley regulatoria evitaría asegurar a los funcionarios culpables una impunidad excesiva en detrimento patrimonial del Estado, y evitaría reducir el celo que el funcionario público debe poner en el cumplimiento de su función; pero mientras este marco legal regulador no exista, la construcción jurisprudencial debe corresponder a las medidas de «otra naturaleza» a las cuales se refiere el segundo parágrafo del artículo 30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y atender a la progresividad de los derechos constitucionales reconocidos al ciudadano, tal como se encuentra prescrito en el artículo 19 ejusdem. La consagración con rango constitucional de un régimen amplio, integral y objetivo de responsabilidad patrimonial del Estado constituye, en opinión de esta Sala Accidental Constitucional, una manifestación indudable de que dicho régimen se erige como uno de los principios y garantías inherentes a todo Estado de Derecho y de Justicia, en el que la Administración, a pesar de sus prerrogativas , puede ser condenada a resarcir por vía indemnizatoria los daños causados a los administrados por cualquiera de sus actividades. De allí que difiera esta Sala del criterio expresado por la Sala Político-Administrativa en la sentencia objeto de revisión cuando expresa que la responsabilidad extracontractual de la Administración debe ser interpretada bajo criterios restringidos a objeto de evitar generalizaciones que lleven a la Administración a asumir la responsabilidad de todas las situaciones de daño y afecten el erario público. Antes bien, considera esta Sala Constitucional que tratándose la responsabilidad patrimonial del Estado de una garantía constitucional inherente a todo Estado de Derecho, consagrada a favor del particular afectado por la conducta administrativa dañosa, la misma debe ser interpretada por los jueces en forma progresiva y amplia, a favor del administrado. Del análisis de la normativa constitucional vigente, infiere esta Sala que la responsabilidad patrimonial del Estado no debe ser considerada como una garantía en favor de los entes públicos; por el contrario, su consagración constitucional exige que la misma sea interpretada por los jueces en sentido amplio y progresista como una garantía patrimonial del administrado frente a las actuaciones de la Administración generadoras de daño. En cambio, la Sala Político-Administrativa haciendo una interpretación restringida del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y dando mayor relevancia al carácter subjetivo de la conducta de los agentes involucrados y a la integridad del erario público por sobre el carácter objetivo que la Constitución confiere a la responsabilidad del Estado, -criterio respecto del cual esta Sala Accidental Constitucional ya manifestó su desacuerdo-, consideró que los agentes públicos cometieron el hecho dañoso impulsados por razones de odio, venganza y enemistades, actitudes éstas de marcada naturaleza dolosas que no se corresponden con la prestación del servicio de policía y que excluyen, por tanto, la responsabilidad del Estado, por tratarse del hecho de terceros; llegándose a señalar en la sentencia, que las conductas dolosas de los agentes excluyen la responsabilidad de la Administración incluso cuando éstos hubieren estado en aparente ejercicio de la función pública o actuando con ocasión de la misma ( folio. 87 de la sentencia). Ahora bien, además de insistir en que la interpretación efectuada por la Sala Político-Administrativa para arribar a la conclusión precedentemente expuesta no resulta cónsona y acorde con la intención del Constituyente al consagrar la responsabilidad del Estado como una garantía a favor del particular; observa esta Sala que la existencia de una falta personal del funcionario no excluye directamente la responsabilidad del Estado, pues cuando esa falta concurra con el servicio o no esté totalmente desligada del mismo compromete la responsabilidad patrimonial de la Administración. En ese sentido, trasladando las consideraciones precedentes al caso concreto, esta Sala observa que del análisis del acervo probatorio se desprenden indicios suficientes que la llevan a la convicción de que el hecho dañoso que culminó con el homicidio del ciudadano Ramón Carmona Vásquez fue ejecutado por los agentes involucrados valiéndose y aprovechándose de los medios, instrumentos y poderes que su condición de funcionarios prestadores del servicio de policía les brindaba. Concretamente, los funcionarios se sirvieron del vehículo que era propiedad del Estado, de las armas que como funcionarios policiales tenían asignadas y de su posición dentro del organismo policial con el fin de establecer tácticas dirigidas al desvío de las investigaciones. Estas circunstancias constituyen, en criterio de esta Sala, razones más que suficientes para afirmar que el hecho dañoso cometido por los agentes públicos involucrados no estuvo desprovisto de todo vínculo con el servicio de policía, a cuya prestación con parámetros medios de calidad estaba obligada la Administración, a tenor de lo establecido en el ordinal 6 del artículo 156 de la Constitución, razón por la cual estima esta Sala que el Estado si resulta responsable por los daños derivados del homicidio del ciudadano Ramón Carmona Vásquez, cometido por agentes de policía. Así se declara. La relevancia del derecho fundamental lesionado se halla reconocido en los Tratados Internacionales suscritos y ratificados por Venezuela, que de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela tienen jerarquía constitucional. Así, en el artículo 4 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, el cual establece que «toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente». De igual forma el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que «todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona». Ahora bien, considera esta Sala que el respeto de este derecho humano fundamental exige a todos los órganos del poder público, incluyendo los del poder judicial, orientar su actuación no sólo a garantizar la integridad de la vida de las personas, sino también a asegurar y garantizar que el Estado responda e indemnice los daños que en violación de ese derecho hubiere causado. La posición asumida por esta Sala se ve ratificada además por la disposición contenida en el artículo 30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece en forma directa la obligación del Estado venezolano «de indemnizar integralmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos que le sean imputables, o a sus derechohabientes, incluido el pago de daños y perjuicios» (resaltado de esta Sala). La consagración constitucional de esta obligación del Estado constituye, según se expresa en la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, «una consecuencia del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado reconocido por la Constitución (…)». La previsión de esta obligación del Estado como una consecuencia del principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración, lleva a esta Sala a ratificar que los órganos del Poder Público, incluidos los del Poder Judicial, deben dirigir su actuación a garantizar que dicha indemnización se haga efectiva, en caso de ser procedente. Ello se desprende además de la propia norma constitucional que conmina al Estado a adoptar «las medidas legislativas y de otra naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones establecidas en este artículo (…)». Si bien reconoce esta Sala que dichas medidas legislativas no ha sido dictadas, es lo cierto que el carácter directo y normativo de la Constitución obliga a todos los órganos del Poder Público a que, en ausencia de tales medidas, adopten los mecanismos necesarios -dentro de los límites de su competencia- para garantizar que las víctimas de violaciones de derechos humanos imputables al Estado sean efectivamente resarcidas por los daños causados. Todas estas consideraciones llevan a esta Sala a concluir, analizado como ha sido el fallo recurrido, que el razonamiento que informa la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa el 15 de mayo de 2001, no resulta compatible con los principios consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevén el establecimiento de un régimen amplio, integral y objetivo de la responsabilidad del Estado que se erige en garantía de los particulares frente a las actuaciones dañosas de la Administración. No puede considerarse, en criterio de esta Sala, que la intención del Constituyente haya sido la de erigir la responsabilidad del Estado como una garantía prevista a favor de la Administración, y en protección del erario público. Por el contrario, su consagración constitucional en términos expresos, directos y objetivos exige que la misma sea interpretada por los jueces en sentido progresista a favor del administrado, como corresponde a toda garantía constitucional en un modelo de Estado de Derecho y de Justicia como el proclamado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara. En ejercicio de esa interpretación progresiva, encuentra esta Sala que en el caso concreto de autos, existe responsabilidad del Estado venezolano por los daños derivados del homicidio del ciudadano Ramón Carmona Vásquez, a manos de agentes públicos de policía, lo cual deriva del hecho cierto e incontrovertible de la muerte causada al referido ciudadano; y la circunstancia de que, tal como se desprende del acervo probatorio cursante en autos, el hecho dañoso fue cometido por agentes de policía al servicio del Estado, valiéndose de los medios e instrumentos y poderes (i.e. vehículos, armas, uso de tácticas dirigidas al desvío de las investigaciones, etc) que su condición de funcionarios prestadores del servicio de policía les brindaba. Así se decide. En consecuencia, corresponde a la Sala Político Administrativa en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 259 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, y según su apreciación soberana derivada del examen de la naturaleza del perjuicio ocasionado, y valorando según los diversos aspectos en los que aparece demostrada, la valoración de los daños patrimoniales reclamados, y estimar los modos de reparación que más idóneos le parezcan para resarcir los daños reclamados por los causahabientes del ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez, una vez que se ha dejado aquí establecida la responsabilidad del Estado venezolano en el homicidio del ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez cometido por funcionarios públicos adscritos al entonces Cuerpo Técnico de Policía Judicial el día 28 de julio de 1978.

 

2.6.2.3. La relación de causalidad entre actuación de la Administración y el daño o lesión.

 

Para que surja la obligación de indemnizar, no basta que se pruebe el daño y la existencia de una actuación imputable a la Administración, sino que se requiere también que se acredite el nexo o relación de causalidad entre la conducta y el daño. El daño debe ser consecuencia de la conducta de la Administración.

 

No es poco frecuente, entonces, que la Administración intente exonerarse de responsabilidad en los casos de concurrencia de causas, esto es, cuando en la producción del resultado lesivo concurren varias causas. A este tipo de situaciones corresponde lo ocurrido en el juicio seguido por el ciudadano Hugo Eunices Betancourt Zerpa contra la República.

 

En efecto, el demandante -empleado del Tribunal Supremo de Justicia- sufrió amputación de la mano izquierda y parte del antebrazo, cuando manipulaba un sobre dirigido a uno de los Magistrados del Alto Tribunal, que resultó ser un «sobre-bomba». Por considerar que el accidente se debió a un mal funcionamiento del servicio de seguridad de correspondencia -a cargo de la DISIP- el demandante solicitó la respectiva indemnización, a lo cual se opuso la representación de la República alegando que no existía relación de causalidad entre el daño y la actuación (omisión) de los agentes de la DISIP, pues el accidente se debió al atentado perpetrado por terceras personas, desconocidas. La Sala resolvió dicho planteamiento en los siguientes términos:

 

«la Administración desconoció que le correspondía prestar el servicio público de policía en la sede de la Corte Suprema de Justicia -hoy Tribunal Supremo de Justicia-, a pesar de lo establecido en los ordinales 12 y 13 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Administración Central, contrariándose así la obligación de la República atribuida al Ministerio de Relaciones Interiores, (órgano al cual se encuentra adscrita la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención), de velar por la seguridad y vigilancia interna de la sede del Máximo Tribunal, para lo cual se debían tomar las medidas necesarias a fin de lograr el funcionamiento del servicio y garantizar la seguridad tanto de los Magistrados como del personal y visitantes de la mencionada sede. Por su parte, la representación de la República indicó que la presente demanda debe ser declarada sin lugar, en virtud de que «…el lamentable percance no tuvo por causa el funcionamiento de servicio público de la D.I.S.I.P., sino el desafortunado atentado.», por lo que alegó que no existe relación de causalidad entre el daño causado y la actuación de la Administración. Al respecto, observa la Sala que si bien en la producción del daño intervino un tercero, no es menos cierto que en el presente caso hay una relación de causalidad clara y precisa entre la conducta omisiva del servicio de policía nacional y los daños producidos al accionante, por no tomar las precauciones mínimas necesarias ante el riesgo manifiesto que corría el Máximo Tribunal, que justifica la imputación de los daños producidos a la Administración, en razón de la concurrencia de ese nexo causal entre el daño cuya reparación se pretende y el funcionamiento defectuoso del servicio público. En consecuencia, se desecha tal alegato».

 

CONCLUSIÓN

 

La conclusión más importante que podemos extraer de todo lo precedentemente expuesto, es que la Responsabilidad Extracontractual del Estado ha dejado de ser un asunto teórico en el Derecho Administrativo Venezolano y se ha convertido en el capítulo con mayor evolución jurisprudencial en esta última década.

 

Aunque con criterios no exentos de crítica, la jurisprudencia ha ido corrigiendo paulatinamente los defectos inicialmente observados en la aplicación del régimen de derecho público de responsabilidad patrimonial, ayudada ahora por las disposiciones constitucionales que -con mayor claridad que las del Texto Fundamental de 1961- han servido para instaurar, al menos en el plano normativo, uno de los más completos e integrales sistemas de responsabilidad patrimonial del Estado. Los próximos diez (10) años presagian un desarrollo más profundo y detallado de esta materia en el plano jurisprudencial.

 

 

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[1] Cfr. Badell Madrid, Rafael. Responsabilidad del Estado en Venezuela. Caracas. 2001.

 

[2] Se refiere al arrèt Blanco, dictado en 1873 por el Tribunal de Conflictos de Francia.

 

[3] Un excelente trabajo de recopilación jurisprudencial, que recoge las decisiones dictadas entre 1961 y 1997, fue publicado por el Profesor Ortiz Alvarez, Luis, bajo el título “Jurisprudencia de Responsabilidad Extracontractual del Estado”, Editorial Jurídica Venezolana, Colección de Jurisprudencia No. 5, Caracas, 1997.

 

[4] Cfr. Ortiz Alvarez, Luis. Hacia la consolidación de la responsabilidad patrimonial del estado en Venezuela (Breves comentarios a la sentencia de la CSJ-SPA de fecha 29-10-1998; otro avance en el régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular). Revista de Derecho Administrativo No. 5, Editorial Sherwood, Caracas).