Las pruebas en el contencioso administrativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Venezuela

SUMARIO

 

I. Introducción

 

II. Sistema de Responsabilidad del Estado

 

III. Presupuestos de la Responsabilidad del Estado en Venezuela

 

IV. El sistema probatorio en el proceso contencioso de la Responsabilidad del Estado de conformidad con la LOTSJ y el CPC

 

1.        Disposiciones Generales contenidas en la LOTSJ

 

2.        Principios Probatorios aplicables

 

3.        Objeto de la Prueba

 

4.        La Carga de la Prueba

 

5.        Apertura del procedimiento probatorio

 

6.        Las Fases del Procedimiento probatorio

 

7.        Los Medios de Probatorios en el Contencioso Administrativo

 

8.        Potestades Probatorias del Juez Contencioso Administrativo

 

I. Introducción

 

La responsabilidad extracontractual del Estado en Venezuela, tal y como se encuentra prevista en la vigente Constitución de 1999, es una responsabilidad de carácter objetivo, en contraposición a la antigua noción de la responsabilidad subjetiva. En efecto, el artículo 140 de la Carta Magna vigente establece que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública”.

 

Ello quiere decir que el Estado responderá patrimonialmente por todos los daños causados a los administrados que le sean imputables, con total independencia de la existencia de culpa por parte de la Administración. Siempre que se verifique el daño y el nexo causal, el Estado podrá ser declarado responsable y condenado al pago de sumas de dinero a los particulares afectados, por parte de cualquier órgano estatal.

 

La Exposición de Motivos de la Constitución desarrolló lo previsto en el artículo 140 y señaló que el Estado tiene la obligación directa de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares siempre que la lesión le sea imputable a la Administración bien por su funcionamiento anormal o incluso por su funcionamiento normal. Asimismo, extendió el ámbito de la responsabilidad extracontractual a los daños causados por la prestación de los servicios públicos así como por las actividades administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, llevadas a cabo por entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones.

 

La Constitución de 1999 amplió los supuestos por los cuales el Estado puede ser declarado responsable: no sólo incluye la responsabilidad derivada del ejercicio de la actividad administrativa per se, y de la prestación de los servicios públicos, sino que incorporó la procedencia de responsabilidad por las actuaciones del Estado-Juez y del Estado-Legislador.

 

Ahora bien, es conveniente centrar el análisis de la determinación de la responsabilidad extracontractual del Estado en su carácter objetivo. Desde luego, debido a esa declaración constitucional, la procedencia de la responsabilidad estará supeditada a probar el daño causado y el nexo de causalidad.

 

Por tanto, son estos los presupuestos de procedencia de la responsabilidad, ya que es innecesario, conforme a lo previsto en la Constitución, probar la culpa de la Administración. Así, el aspecto de la actuación “culposa” es ahora irrelevante para que proceda la responsabilidad. De allí que la Constitución pone el acento probatorio en la responsabilidad del Estado en la prueba del daño.

 

Es por ello que el tema que hoy analizamos, se centrará en primer lugar, en el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado de conformidad con la Constitución vigente y en los presupuestos de procedencia de esa responsabilidad, para luego pasar a analizar el tema de la actividad probatoria en el proceso contencioso administrativo de la responsabilidad del Estado, haciendo especial énfasis a la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, recientemente promulgada por la Asamblea Nacional y que incide en determinados aspectos del proceso contencioso.

 

II. Sistema de la Responsabilidad del Estado en la Constitución de 1999

 

El fundamento de la responsabilidad del Estado, a diferencia de lo planteado en el Derecho Civil, no radica en la noción de culpa. Tampoco se explica por la existencia de un sistema objetivo, ya que ello es una consecuencia –no la razón- del fundamento del sistema, el cual radica en el principio de la integridad patrimonial de los particulares frente a la acción del Estado, que se concreta en la igualdad de los particulares ante las cargas públicas, previsto en el artículo 133 de la Constitución, que señala que “toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley”.

 

Es por esta fundamentación que el elemento central de la responsabilidad es la determinación del daño y por consiguiente para su procedencia no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita. Bastará que se produzca una lesión atribuible a la actividad administrativa para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado, dado que éste no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación.

 

De allí que el sistema derive en la responsabilidad objetiva de la Administración, ya que los administrados tiene el derecho a no soportar los daños sufridos sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del daño.

 

Así el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado abarca todos sus órganos y toda actividad en ejercicio de la función pública y se extiende a todos los daños ocasionados por el Estado a través de éstos, bien sea por los entes territoriales (i.e. Nación, Estados y Municipios) o por los no territoriales (i.e. entes de Derecho Público o Privado), siempre que se hallen en ejercicio de la función administrativa. Asimismo, como se prevé en la Exposición de Motivos de la Constitución, incluye la actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se inserten dentro de la organización del Estado.

 

También, desde el punto de vista objetivo, abarca (i) la responsabilidad por el actuar ilícito del Estado, es decir, responsabilidad por falta o funcionamiento anormal bien por su actividad formal (i.e. actos administrativos, sentencias, normas), material (i.e. actuaciones, hechos), inactividad (i.e. omisiones o abstenciones), actividad contractual (el tema de los contratos administrativos); como (ii) la responsabilidad por sus actuaciones lícitas, que se ve representada en la responsabilidad por sacrificio particular, bien sea por las limitaciones generales al derecho de propiedad (i.e. expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por razones urbanísticas) o la revocatoria por razones de mérito de actos y contratos administrativos. Finalmente, entran dentro de la responsabilidad del Estado, aquella derivada (iii) por los daños causados por situaciones de riesgo creado (responsabilidad por riesgo o actividades peligrosas).

 

III. Presupuestos de procedencia de la Responsabilidad Extracontractual

 

Tal como hicimos referencia anteriormente, al ser la responsabilidad extracontractual del Estado un sistema directo y objetivo en el que la culpa carece de importancia, su procedencia está sujeta a la verificación de tres elementos, a saber:

 

1. La existencia de un daño entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de un sujeto de derecho como consecuencia de una actuación administrativa

 

2. Que ese daño sea imputable a la Administración, al juez o al legislador; y

 

3. Un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa.

 

Así lo reconoció la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia de la Sala Político Administrativa del 28 de noviembre de 2001 en el caso Consorcio Inversionista Fabril, en la cual se ha señaló que:

 

“…de acuerdo al texto del artículo 140 del Texto Fundamental […] los elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración, son: a) que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infligido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho”[1].

 

Son estos, desde luego, los elementos objeto de la actividad probatoria de los particulares que invocan la responsabilidad extracontractual del Estado, ya que estos representan los presupuestos para que proceda la determinación de esa responsabilidad. Procedemos a examinar esos elementos:

 

1.      El daño

 

El daño debe necesariamente ser cierto y efectivo, es decir, debe ser real y actual no eventual o futuro. También debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir, que el daño no debe constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Al respecto –Baena del Alcázar- señala que el hecho de que la lesión sea singular o personal “no quiere decir que sea individual, por lo que se comete un error al relacionar este punto con el requisito de que el daño sea individualizado. Se trata de que sea singular o individualizable respecto a un sujeto o grupo de sujetos determinado. En definitiva con la singularidad quiere decirse que el daño no sea una carga general impuesta a todos, por lo que rompa el principio de igualdad”.[2]

 

Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida.

 

En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales.

 

Es de hacer notar que el daño puede ser producido bien por hechos que le son imputables a la Administración o bien por actos administrativos que ocasiones un daño al particular. En ese sentido, la actividad probatoria del daño será diferente de acuerdo a la forma en que se produjo el daño.

 

En ambos casos corresponderá al particular demostrar los presupuestos que configuran la responsabilidad (daño, imputabilidad y nexo causal), pero en el caso de los actos administrativos, deberá aportarse como prueba el expediente administrativo del cual podrá derivarse la eventual ilegalidad del acto administrativo así como el nexo causal y la imputabilidad a la Administración por el daño causado.

 

2. La imputabilidad del daño a la Administración

 

Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la Administración pública por su funcionamiento normal (i.e. actividad lícita) o anormal (i.e. actividad ilícita) derivado de cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una situación permitida por la ley. También procede la responsabilidad cuando el daño sea la consecuencia de la actuación del órgano judicial o del legislativo.

 

Ante el supuesto en el cual el daño se derive de un acto administrativo, resulta claro que para demostrar la imputabilidad del daño a la Administración será necesaria aportar como prueba el expediente administrativo. Tanto es así, que el artículo 21 de la LOTSJ, tal como lo hacía ya el artículo 23 de la LOCSJ, establece que el propio Juez contencioso, a los fines de determinar la nulidad y en este caso la procedencia de responsabilidad, podrá solicitar los expedientes administrativos al órgano administrativo que dictó el acto.

 

3. El nexo causal

 

Para la procedencia de la responsabilidad del Estado, es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad de la Administración, esto es, que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado. Algunos autores, como es el caso de Nieto, señalan que en este elemento está la clave interpretativa de todo el sistema de responsabilidad del Estado, pues si ya es importante determinar la causalidad en un régimen de culpa, más aún ha de serlo en uno de responsabilidad objetiva, dado que una causalidad matizada y moderada puede actuar de válvula de escape que modere los excesos que de otro modo se producirían inevitablemente al imputar todos los daños causados al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.[3]

 

En lo que se refiere al aspecto probatorio de la relación de causalidad es importante tener en cuenta que ésta puede ser desvirtuada invocando alguna de las siguientes causas extrañas no imputables:

 

(i) la fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su ejecución por acontecimientos inevitables.

 

(ii) el hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una persona distinta al afectado y al autor del daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere como causa exoneratoria, será necesario que éste sea la única causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su responsabilidad.

 

(iii) la culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que en estos casos el daño se produce en razón de que el afectado no habría actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal eximente será necesario que la intervención culpable de la víctima haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la víctima y la actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidad se distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración se verá atenuada en la medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado a la producción del daño.

 

Como mencionamos antes, en aquellos supuestos en los cuales la responsabilidad del Estado se derive de actos administrativos que pudieren ser ilegales, tendrá un valor probatorio esencial el expediente administrativo en la determinación y comprobación del vinculo causal entre el daño alegado y la actuación de la Administración.

 

IV. El sistema probatorio en el proceso contencioso de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.

 

De conformidad con el artículo 259 de la Constitución de 1999, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa –conformada por el Tribunal Supremo de Justicia y por los otros tribunales que determine la Ley- determinar la responsabilidad del Estado y condenarlo, cuando sea procedente, al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad de la Administración.

 

Por ello, para determinar la normativa aplicable tanto al proceso contencioso administrativo de responsabilidad del Estado, como a los principios probatorios aplicables en él, será pertinente examinar la normativa que rige el ámbito contencioso administrativo, el cual se encuentra contenido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), publicada en mayo de 2004 (G.O. Nº 37.942, 20.05.2004).

 

Conforme al artículo 18, párrafo quinto de la LOTSJ, “las acciones o recursos que se tramiten ante el Tribunal Supremo de Justicia se realizarán de acuerdo con los procedimientos establecidos en los códigos y leyes nacionales, con excepción de los previstos en la presente Ley”. De ello se desprende que salvo que exista un procedimiento especial, el régimen aplicable a los procedimientos que cursen por ante el TSJ será el establecido en el Código de Procedimiento Civil, el Código Orgánico Procesal Penal y en el Código Civil.

 

Ello se encuentra corroborado en el artículo 19 de la LOTSJ, el cual señala que “las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia”. Ahora bien, aun cuando resultan aplicables al proceso contencioso para la responsabilidad del Estado las normas del Código de Procedimiento Civil (CPC) de manera general, es lo cierto que la LOTSJ prevé disposiciones especiales con respecto a la fase probatorio que serán de aplicación prioritaria.

 

1. Disposiciones generales contenidas en la LOTSJ

 

La LOTSJ prevé en su artículo 19 el régimen general aplicable a los medios probatorios que pueden ser utilizados en los juicios sustanciados por ante el TSJ. Así, esa disposición señala que:

 

“En los procedimientos que se tramiten ante el Tribunal Supremo de Justicia sólo se admitirán como medios probatorios la experticia, la inspección judicial, incluyendo aquellos documentos que formen parte de los archivos de la Administración Pública, cuando haya constancia que la prueba que de ellos se pretende deducir no puede llevarse de otro modo a los autos, las posiciones juradas y los instrumentos públicos o privados” (énfasis añadido).

 

Así, se establecen de manera taxativa los medios probatorios que pueden ser usados en los procedimientos llevados ante el TSJ, lo que, evidentemente, será aplicable a los casos de responsabilidad extracontractual del Estado. Ello limita, evidentemente el uso de otras pruebas que se encuentran contenidas en el CPC, tales como los testigos y los informes y supedita el uso de las pruebas allí contempladas a los supuestos previstos.

 

También establece esa disposición una limitación al uso de las pruebas en lo que se refiere a los funcionarios públicos y representantes de la República, al señalar que:

 

“…las autoridades y los representantes legales de la República no están obligados a absolver posiciones, pero contestarán por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el Juez o la Jueza o la contraparte sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo”.

 

Estas disposiciones serán particularmente aplicables a los juicios en que sea parte la República, tales como el juicio por responsabilidad del Estado, ya que el artículo 21 de la LOTSJ prevé que en las demandas en que sea parte la República “la admisión de la demanda, las pruebas y el acto de informes se tramitarán conforme al procedimiento establecido en el artículo 19 de la presente Ley” y sólo de forma supletoria, serán aplicables las normas previstas para el procedimiento ordinario.

 

2. Principios Probatorios aplicables

 

Los principios probatorios aplicables al proceso contencioso de responsabilidad extracontractual del Estado, que se pueden derivar de la LOTSJ, y de manera supletoria, del CPC, son los siguientes:

 

a) Principio Inquisitivo

 

En el proceso contencioso-administrativo tal principio esta representado en el hecho de que el juez desempeña un papel más activo en la búsqueda de la prueba, convirtiéndose en investigador de la verdad y conductor del proceso. Ejemplo de ello es la posibilidad del juez contencioso-administrativo de actuar de oficio, siempre que la Ley lo autorice expresamente, para solicitar información adicional o para evacuar las pruebas que considere necesarias. Tales facultades se encuentran establecidas en el artículo 21, párrafo décimo tercero, de la LOTSJ que prevé:

 

“El Tribunal Supremo de Justicia, en cualquier estado de la causa, podrá solicitar información o hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Sólo serán admisibles las pruebas contempladas en el artículo 19 de la presente Ley”.

 

De conformidad con lo anterior el Juez contencioso cuenta con diversas formas de actuación de oficio entre las que destaca un amplio poder inquisitivo en materia probatoria. No obstante, como se observa, el Juez se encuentra igualmente limitado a los medios probatorios previstos en la Ley, lo que excluye la evacuación de oficio de la prueba de testigos o de informes.

 

Además, como señala Boscán de Ruesta, el poder inquisitivo del juez contencioso administrativo no es ilimitado desde que al juez le está vedado suplir de oficio alegatos o defensas de las partes. Ciertamente, el Juez está sujeto al deber de congruencia que lo obliga a atenerse, exclusivamente, a lo alegado y probado en autos, por consiguiente, su facultad para solicitar de oficio información o evacuar pruebas deberá estar relacionada con las cuestiones controvertidas por las partes[4].

 

b) Principio de la Carga de la Prueba

 

Según este principio, la parte que invoca a su favor una norma jurídica, tiene la carga de probar los hechos que sirven de presupuesto para la aplicación de esa norma (artículo 506 CPC).

 

De allí que en el contencioso de la responsabilidad del Estado corresponda al demandante probar tanto los daños, como el nexo causal esos daños a la Administración, pudiendo la Administración desvirtuar esos alegatos. Si el demandante no logra probar suficientemente los daños alegados, no procederá la declaratoria de responsabilidad del Estado.

 

c) Principio de la libertad probatoria

 

La LOTSJ limita los medios probatorios en los procesos contenciosos llevados a cabo por ante el TSJ a los previstos expresamente en el artículo 19 de la LOTSJ: experticia, inspección judicial, las posiciones juradas y los instrumentos públicos o privados. Se limitan por tanto, las pruebas de testigos y las pruebas de informes, así como se supeditan la inspección judicial cuando conste que no haya otra forma de llevar la prueba a los autos y las posiciones juradas, las cuales no tendrán carácter obligatorio para los funcionarios que representen a la República. El fundamento de esa limitación radica, conforme a lo señalado por la jurisprudencia, en el hecho de que los representantes de la Administración carecen del poder de disposición de los derechos e intereses de la misma.

 

Es de hacer notar que esas limitaciones conllevan a afirmar que en el proceso contencioso de responsabilidad del Estado no hay liberta probatoria.

 

d) Principio de la necesidad de la prueba y de la prohibición de aplicar el conocimiento privado del juez

 

Conforme al enunciado de este principio, los hechos sobre los cuales debe fundarse la decisión judicial, deben estar demostrados con pruebas aportadas al proceso por cualquiera de los interesados o por el juez, sin que dicho funcionario pueda suplirlas con el conocimiento privado que tenga sobre ellos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el ordinal 5 del artículo 243 eiusdem.

 

Sobre la imposibilidad de que el juez contencioso administrativo use su conocimiento privado, el profesor gordillo ha dicho que “el conocimiento privado del juez es aquello que él sabe y que no está en el expediente; la solución clásica es que no puede usar su conocimiento privado para resolver una cuestión, sin perjuicio de que pueda ordenar medidas para mejor proveer, inquisitorias o de oficio, para introducir al expediente bajo el control de las partes, su conocimiento privado. De este modo y no de otro, puede llevarlo a la sentencia”[5].

 

e) Principio de la eficacia jurídica y legal de la prueba

 

De acuerdo con este principio, el juez, libre o vinculado por la norma, debe considerar la prueba como el medio aceptado por el legislador para llegar a una conclusión sobre la existencia de los hechos afirmados por las partes en juicio (artículo 395 CPC).

 

f) Principio de la unidad de la prueba

 

Significa que el cúmulo de pruebas del proceso forma una unidad, independientemente de quien las haya aportado a juicio, y como tal debe ser examinada y apreciada por el juez quien deberá cotejarlas entre sí, determinando su concordancia o discordancia a fin de que su convencimiento surja de la verdad que se deriva de las pruebas en su conjunto (artículos 508 y 509 del CPC).

 

g) Principio de la comunidad de la prueba

 

Este principio, consecuencia de la unidad de la prueba, propugna que una vez aportado por las partes al proceso un medio probatorio, éste va a conformar un todo unívoco con las demás probanzas del expediente que constituye la materia probatoria sobre la que se basará la decisión final.

 

La prueba pasa entonces a pertenecer al proceso y el juez debe analizar y juzgar todas las pruebas producidas, sin importar para ello cuál fue la parte que la trajo al proceso. Este principio tiene total vigencia en el procedimiento contencioso-administrativo dado que tanto la Administración –en el proceso formativo- como el juez en el contencioso debe conseguir la verdad material.

 

Fraga Pittaluga[6] nos enseña que la vigencia de este principio comporta tres consecuencias fundamentales, a saber:

 

a.- Aún cuando el promovente pretende beneficiarse de la prueba llevada por éste al proceso, es lo cierto que ésta aspiración puede resultar frustrada cuando el medio producido lejos de favorecerlo lo perjudica fortaleciendo la posición de su contraparte.

 

b.- Una vez practicada la prueba, las partes quedan imposibilitadas de renunciar o desistir de la misma, pues las pruebas incorporadas al proceso ya no les pertenecen.

 

c.- Cuando se acumulan varios procesos, la prueba practicada en cualquiera de ellos vale para todos –principio de la prueba trasladada-, porque si el juez adquiere convicción respecto de un hecho común a todas las causas, sería absurdo que los efectos de esa convicción dejaran de aplicarse a ellas, a pesar de que se resuelvan en una sola sentencia.

 

h) Principio de lealtad probatoria

 

Este principio intima a las partes a no usar las pruebas para ocultar o deformar la realidad o para inducir al juez a engaño. Se deduce de lo previsto en el artículo 170, ordinal 3 del Código de Procedimiento Civil.

 

i) Principio de contradicción de la prueba

 

Este principio consagrado en el artículo 26 de la Constitución y 397 del Código de Procedimiento Civil plantea que la parte contra quien se opone una prueba debe tener la oportunidad procesal de conocerla y controlar su evacuación. En efecto, conforme a este principio se le debe brindar a la parte contra la que se opone una prueba la oportunidad de controlar su evacuación y contradecirla con otro medio probatorio. Este principio rechaza la prueba secreta o ilícita practicada sin el control de las partes o de una de ellas, e implica el deber de colaboración de las partes con el juez en la etapa investigativa del proceso.

 

j) Principio de igualdad de oportunidades para la prueba

 

Conforme a este principio previsto en los artículos 15, 388 y 401 del Código de Procedimiento Civil, las partes deben disponer de idénticas oportunidades para promover y hacer que se evacúen sus pruebas, así como para contradecir las promovidas por su contraparte.

 

k) Principio de pertinencia de la prueba

 

Con fundamento en este principio, son inadmisibles en juicio las pruebas que no sirvan en absoluto para acreditar los hechos controvertidos en el proceso administrativo (artículo 398 CPC). La pertinencia, en criterio de la doctrina -Cabrera- debe ser entendida como “la congruencia que debe existir entre el objeto fáctico de la prueba promovida y los hechos alegados y controvertidos”[7]. De tal forma, que una prueba será impertinente cuando no guarde relación alguna con los hechos controvertidos. Sin embargo, como bien lo señala la norma, es necesario que esa impertinencia sea manifiesta para poder acarrear la inadmisión de la prueba. Ello, en opinión del referido autor, tiene por finalidad permitir la prueba de los hechos indiciarios los cuales si bien no tienen una vinculación directa con los hechos litigiosos, una vez incorporados a los autos si pueden mostrar dicha vinculación.

 

l) Principio de valoración de las pruebas

 

El juez debe valorar las pruebas según la regla de la sana crítica –ex artículo 507 del CPC-, salvo que exista una regla legal expresa. Debe apreciar la prueba de testigos, adminicularlas a las otras pruebas, desechar las declaraciones contradictorias y las del testigo inhábil. Asimismo, el juez debe analizar todas las pruebas que se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueran idóneas para ofrecer algún elemento de convicción (artículos 508 y 510 CPC).

 

m) Principio de la facilidad de la prueba

 

Si bien conforme al principio de la carga de la prueba cada una de las partes está obligada a probar sus alegatos, de manera que “quien alega debe probar”, es lo cierto que esta regla puede verse relajada por el principio de la facilidad que comporta la carga para una de las partes de suministrar la prueba que está en su poder (aún cuando dicha prueba no la favoreciera) porque le resulta más fácil traerla al proceso que a su contraparte.

 

n) Principio de relevo de prueba de hechos negativos

 

Quien afirma la existencia de un hecho absolutamente negativo no está obligado a su prueba. Ahora bien, como lo señala Fraga Pittaluga citando al maestro Devis Hechandía “es importante no confundir este principio con la circunstancia de que se niegue un hecho. (…)la negación o afirmación puede ser simple modalidad de redacción porque es lo mismo negar la existencia de un hecho que afirmar su inexistencia; en consecuencia, no es lógico distribuir la carga de la prueba atendiendo sólo a la formulación negativa o afirmativa de los hechos. Además, tan posible es probar que existe el hecho afirmado como el contrario que está implícito en su negación. De manera que sólo las negaciones indefinidas, como no haber nunca ejecutado un hecho, son las de imposible prueba. Así, será la naturaleza del hecho y no su negación o afirmación lo que determina si debe exigirse su prueba y en todo caso eso tampoco será determinante porque puede suceder que una de las partes esté en capacidad de probar los hechos afirmados o negados por ambas”.

 

3. Objeto de la Prueba en el proceso contencioso administrativo

 

Guasp apunta que el objeto de la prueba lo constituyen los mismos datos que integran el contenido de las alegaciones procesales. Existe entonces una identificación de principio entre objeto de la prueba y objeto de la alegación aunque, como bien lo señala, puede ocurrir que el dato no alegado sea probado directamente o que no se admita o sea innecesaria la prueba de una alegación.[8]

 

Asimismo, como bien lo señala González Pérez, el objeto de la prueba es el dato de cuya existencia o inexistencia debe convencer al juez la parte sobre la que recae la carga de probar. Igualmente expresa que cuando la doctrina se preocupa por el objeto de la prueba, suele distinguirse entre los datos sobre lo que es necesaria la prueba y los datos sobre los cuales existe derecho a probar; sólo la falta de prueba de los primeros implicará los perjuicios de no haber cumplido con la carga de la prueba.[9]

 

En materia probatoria, la doctrina distingue por lo general dos tipos de alegatos hechos por las partes, a saber: los alegatos de hecho y los alegatos de derecho. En principio, sólo las alegaciones de hecho son objeto de prueba, no obstante, esta regla no es absoluta pues no todas las afirmaciones de hecho son objeto de prueba. Ciertamente, la regla general es que las afirmaciones de hecho constituyen el objeto normal y corriente de la prueba. Sin embargo, esta regla admite excepciones por cuanto algunos hechos que habitualmente podrían ser objeto de prueba, se hayan excluidos de la misma por diversas razones:

 

(i) por razones referentes a los sujetos,

 

(ii) por razones vinculadas al objeto de la prueba y

 

(iii) por razones inherentes a la actividad.

 

(i) Por razones referentes a los sujetos están excepcionados de prueba aquellos hechos que hubieren sido aceptados por las partes y sobre los cuales no existe discusión alguna. De esta forma, sólo podrán ser objeto de prueba los hechos dudosos o controvertidos que sean pertinentes al proceso.

 

Si bien en el caso de que las partes convengan sobre determinados hechos no hay lugar a la apertura del lapso probatorio (art. 389, ordinal 1° CPC), es lo cierto que, en todo caso, y ello es aplicable al procedimiento contencioso administrativo, una vez abierto dicho lapso las partes deben indicar al juez cuáles son los hechos que aceptan y cuáles debaten, a fin de que éste pueda formarse un criterio sobre el thema probandi, de ésta forma el juez sólo analizará las pruebas de los hechos sobre los que existe discusión. Si las partes nada señalan, el juez deberá entender que todos los hechos son controvertidos. (art. 389, 397, 398 CPC y 126 LOCSJ).

 

(ii) Por razones vinculadas al objeto quedan fuera del tema de la prueba las llamadas presunciones de ley que eximen de toda carga probatoria a los favorecidos por ellas y que pueden ser desvirtuadas por prueba en contrario (art. 1399 CC). El caso típico en el proceso contencioso administrativo es el de la presunción de legitimidad del acto dictado por la administración que traslada al administrado la carga de desvirtuar dicha presunción ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

No obstante, algunos autores cuestionan esta regla general al señalar que la sola presunción de legitimidad del acto no es suficiente para formar la convicción del juez en caso de falta de elementos instructorios, por lo que en modo alguno puede implantarse como principio que en caso de duda deberá favorecerse a la Administración.[10]

 

(iii) Finalmente, por razones inherentes a la actividad quedan dispensados de prueba los llamados hechos notorios –506 CPCP in fine-, cuyo conocimiento forma parte, dada su relevancia, del acervo cultural de la sociedad.

 

Debe incluirse también en esta categoría el llamado “hecho comunicacional” definido por la Sala Constitucional en decisión de fecha 15 de marzo de 2000 (con ponencia del Magistrado Dr. Jesús Eduardo Cabrera) el cual es aquel que, si bien puede no ser cierto, adquiere difusión pública y masiva por los medios de comunicación social,y por su extensa publicidad se hace conocido como cierto en determinado momento por un gran sector de la sociedad.

 

De otra parte, es importante destacar que las normas jurídicas o datos de derecho invocados por las partes en apoyo a sus respectivas pretensiones no son objeto de prueba; el juez debe investigar las normas aplicables al caso (iura novit curia), basta que las partes las invoquen genéricamente. Puede decirse que en virtud del principio iura novit curia no requieren prueba las leyes del Estado, ya sean nacionales, estadales o municipales; los decretos-leyes, reglamentos, resoluciones ministeriales y ordenanzas municipales. Pero cuando se discute la inexistencia o el error en la publicación de la Ley, la cuestión deja de ser jurídica para transformarse en una de hecho, objeto de prueba judicial, pues la mera existencia de la ley es un hecho, y la autenticidad de la misma o la realización del procedimiento constitucional para su formación, son hechos que deben ser probados en caso de ser controvertidos, sin perjuicio de la iniciativa del juez de investigar su realidad.

 

4. La Carga de la Prueba

 

En el procedimiento contencioso-administrativo el principio general en esta materia es que tanto la Administración como al particular les corresponde probar los hechos alegados en el contencioso-administrativo.

 

En el proceso contencioso administrativo de responsabilidad del Estado la carga de la prueba recaerá en el demandante quien deberá demostrar que en efecto se han llenado los presupuestos antes referidos para que resulta procedente la responsabilidad del Estado.

 

Así, deberán verificarse necesariamente:

 

(i) El daño: debe ser cierto y efectivo, así como especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Además debe ser antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar.

 

(ii) La imputabilidad del daño a la Administración: el daño, como señalamos, debe ser jurídicamente imputable a la Administración por su funcionamiento normal o anormal.

 

(iii) El nexo causal: es necesario que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado.

 

Ello ha sido expresamente señalado por la jurisprudencia por medio de sentencia de la SPA del 28.11.2001, Caso Consorcio Inversionista Fabril, en la cual la Sala señaló que: 

 

“De acuerdo al texto del artículo 140 del Texto Fundamental citado, los elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración, son: a) que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infligido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho.

 

[…]

 

En tal virtud considera esta Sala que el daño sujeto a reparación, en primer término debe existir, y para ello, debe ser plenamente demostrado en cuanto a su determinación cuántica, o en todo caso ser determinable”.

 

En ese caso en concreto, la Sala desestimó la pretensión del demandante, al señalar que por la falta de la determinación de la cuantía del daño, éste no estaba suficientemente demostrado:

 

“…no puede considerarse como demostrado, en el presente caso, la existencia misma del daño producido, toda vez que su cuantía resulta imposible de determinar con base a los elementos probatorios aportados por el actor. Así se declara.

 

Conforme al texto citado, si se hubiere demostrado en la presente causa la existencia de un daño, sea por comprobarse en el transcurso del proceso que la cuantía que se reclamó se correspondía con lo señalado en la demanda, lo cual no ocurrió; o porque el daño pudiera ser eventualmente determinable con base en una experticia complementaria del fallo, lo cual no fue instado en la demanda, tal daño sólo podría ser imputado a la ausencia de buena fe de las partes contratantes, una vez que la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia emitiera opinión desfavorable a la fusión o se hubiese abstenido de pronunciarse respecto de la opinión solicitada, como se desprende de la cláusula anteriormente transcrita; pero en ningún caso a la Administración. Así se declara.

 

En consecuencia, no estando demostrado en autos los elementos que obligatoriamente deben concurrir para la procedencia de una reclamación de daños y perjuicios contra la Administración, forzosamente debe desestimarse, en su totalidad, la demanda interpuesta. Así se decide”.

 

Así, el daño debe ser probado incluso en lo que se refiere a su cuantía. Ello por cuanto el daño debe ser expresamente determinado a los fines de que sea procedente, ya que no puede simplemente el demandante alegar que se causaron daños sean materiales o morales y no probar sus efectos en el accionante (i.e. daños a su patrimonio o a su persona desde el punto de vista moral) y no está dado al Juez contencioso presumir los daños alegados.

 

Ello fue señalado expresamente por el TSJ en sentencia de la Sala Político-Administrativa del TSJ del 9 de octubre de 2001 (con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini) en la cual la Sala determinó que:

 

“el reclamante de los daños materiales debe probar las lesiones actuales y ciertas sufridas, señalando expresamente cuál fue la disminución de su patrimonio, no pudiendo el Juez presumir tales daños.

 

En el caso bajo análisis, la parte actora alegó y probó las lesiones físicas sufridas, limitándose a señalar que le acarrearon daños patrimoniales, sin indicar en que sentido estos daños afectaron su patrimonio, y no existe prueba en el expediente de que manera la omisión imputada a la Administración le causó perdidas o deterioro de sus bienes, o la imposibilidad para generar lucros, tampoco expresó haber realizado gastos médicos o de otra naturaleza, o haber sufrido cualquier otra clase de agravio de carácter patrimonial. Es por ello, que esta Sala debe desestimar la petición de indemnización por concepto de daños patrimoniales. Así se declara” (énfasis añadido).           

 

Lo mismo ocurre en lo que se refiere a la prueba del daño moral. La procedencia de reparación por este tipo de daños ha sido reconocida por la jurisprudencia del TSJ en reiteradas ocasiones, sobre la cual ha señalado la Sala Político-Administrativa en decisión del 27 de enero de 1993 (Caso Promociones Terra Cardón), que “el reconocimiento del daño moral es uno de los grandes logros del derecho moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible a todo daño acarreado a la víctima en una relación jurídica”.

 

Ahora bien, este debe ser extensamente probado, como ha sido afirmado igualmente por la Sala Político Administrativa en sentencia del 12 de diciembre de 1996, en cual se dispuso que:

 

“En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y divulgación del acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las imputaciones contenidas en la providencia administrativa recurrida […], por lo que fue absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; […] [así como que] a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el actor que pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y amistades, y en el plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de conseguir un trabajo acorde con sus capacidades” (énfasis añadido).

 

En ese caso, al haber considerado la Sala que se probaron suficientemente los extremos requeridos para la reparación del daño moral, tales como: (i) el daño al honor y a la integridad; (ii) que ese daño fue imputable al órgano administrativo que lo dictó; y (iii) el nexo causal el cual se deriva del acto que le produce ese daño, resultó procedente el pago de indemnización a al particular. 

 

Ahora bien, con respecto a los juicios en los cuales se alegue la nulidad del acto administrativo y la subsecuente responsabilidad patrimonial del Estado, la distribución de la carga de la prueba será diferente, de conformidad con el vicio de nulidad del acto que se alegue.

 

La regla general es que en el contencioso administrativo, dada la presunción de legitimidad que tiene el acto administrativo, corresponde al recurrente la carga de desvirtuar tal legitimidad. No obstante ello, atendiendo al vicio de nulidad denunciado, esa regla probatoria puede cambiar[11].

 

a) Vicios de Nulidad Absoluta:

 

· Caso de nulidad textual: Si se alega una de las nulidades prevista expresamente por las normas constitucionales o legales violadas a que se refiere el artículo 19, ordinal 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es menester que el recurrente pruebe la existencia de la norma infringida dado que el derecho, como se señaló, no es objeto de prueba.

 

· La Cosa Juzgada Administrativa (Artículo19, ordinal 2 LOPA) El recurrente tendrá que demostrar la existencia y la firmeza de la decisión anterior que creó el derecho subjetivo y el interés legítimo desconocido por la administración. A la Administración, por su parte, le bastará sostener la inexistencia de dicho acto o que no se trata de un acto firme.

 

· Contenido de imposible ejecución (Artículo 19, ordinal 3 LOPA) Es necesaria que la imposibilidad de ejecución sea notoria y manifiesta, en este caso, basta con que el recurrente la alegue sin necesidad de demostración. No obstante, si no es evidente, tiene la carga de probarla.

 

· Contenido de ilegal ejecución (Artículo 19, ordinal 3 LOPA) Será suficiente que el administrado alegue que el acto es contrario al orden público o las buenas costumbres sin necesidad de demostrarlo. (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 26 de junio de 1984).

 

· La incompetencia manifiesta (Artículo 19, ordinal 4 LOPA) El recurrente sólo tiene que alegarla y la Administración deberá probar que si tiene competencia para dictar el acto. En este caso, no puede la administración ampararse en la presunción de legitimidad de sus actos desde que dicha presunción sólo comprende a aquellos actos que hubieren sido dictados por funcionarios competentes en ejercicio de sus atribuciones legales y no aquellos cuya competencia haya sido cuestionada en juicio.[12].

 

· Incumplimiento del Procedimiento legalmente establecido (Artículo 19, ordinal 5 LOPA) El recurrente sólo tendrá que alegarlo y la Administración deberá probar que sí dio cumplimiento al procedimiento exigido en la Ley.

 

· Actos sancionatorios: En estos casos, pro virtud del principio de presunción de inocencia (artículo 49, numeral 2 de la Constitución) basta que en este tipo de procesos el recurrente alegue que la Administración no cumplió con el procedimiento legalmente establecido o que incurrió en falta para que ésta, quien soporta la carga de la prueba en estos supuestos, esté obligada a demostrar la legalidad de su actuación.[13]

 

B) Vicios de Nulidad Relativa:

 

· Vicios en la Causa del acto administrativo:

 

a) Falso Supuesto de hecho: Si el recurrente alega la falsedad o inexistencia de los motivos de hecho del acto, no tiene que probar nada. Le corresponderá a la Administración probar que actuó conforme a la Ley.

 

b) Falso supuesto de derecho: Basta que el recurrente lo alegue pues por ser una cuestión de derecho no está sujeto a prueba. Sin embargo, hay que hacer la distinción de si se trata de normas de carácter general sujetas a publicidad o de reglamentos internos no sujetos a publicidad contentivos de normas de carácter general. En el primer caso no se prueban, pero en el segundo se debe probar la existencia y vigencia de las mismas.

 

c) Desviación de Poder: El recurrente debe demostrar cuál fue la verdadera intención del funcionario al dictar el acto. Si tal intención se evidencia de la motivación del acto, basta con que el recurrente sólo alegue la existencia del vicio porque la prueba de la desviación se deriva de los términos de la propia decisión.

 

· Vicios de forma:

 

Si el acto carece de los requisitos del artículo 18 LOPA, el recurrente sólo le basta con alegarlos. Si se omitió una formalidad esencial del acto, el recurrente sólo le bastará alegarla y la Administración tendrá que probar que sí cumplió con tal formalidad. Si el vicio de forma determinó indefensión, el recurrente deberá indicar la formalidad omitida por la Administración que lesionó su derecho a la defensa y su no convalidación.

 

A continuación cabe destacar el tratamiento que la jurisprudencia venezolana ha dado a la materia de la distribución de la carga de la prueba en el contencioso-administrativo, el cual puede resumirse de la manera siguiente:

 

En sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (CPCA) de fecha 24 de abril de 1984, con ponencia de la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, se observó que las pruebas fundamentales se encuentran en el expediente administrativo y éste, en base al principio de la comunidad de la prueba para las partes en el proceso, arroja beneficios para el querellante, al demostrar la defensa que hiciera en sede administrativa y la falta de una adecuada demostración de las irregularidades que se le imputaron, en las cuales se fundamenta el acto sancionatorio. De esta forma el expediente administrativo actúa como una fuente de elementos probatorios no sólo para el presentante (la Administración), sino para el recurrente, y el juez puede recabar del mismo los elementos a favor de este último.

 

No obstante, la no presentación del expediente administrativo obra en contra de la propia administración quien tiene la carga de traerlo al proceso a fin de justificar su actuación.

 

En sentencia de fecha 29 de noviembre de 1984, la Corte Suprema de Justicia en SPA dijo:

 

“Una vez que la Administración formula un reparo a cualquier rubro económico fiscal de los que integran la declaración de enriquecimientos, corresponde al reparado la carga de la prueba, a fin de enervar la aseveración contenida en el Acta o en el Pliego de Reparo, según el caso; todo en virtud de la presunción juris tantum de veracidad que ampara los instrumentos fiscales mencionados…”

 

En sentencia de la Corte Suprema de Justicia en SPA del 14 de agosto de 1989, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de Temeltas se afirmó que:

 

“Si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos sería, en principio, al recurrente a quien correspondería destruir tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria a la justificación de su actuación”.

 

Así, como se señaló, cuando se trate de procedimientos sancionatorios se invierte la carga de la prueba a favor del recurrente, pues es a la Administración a quien corresponde probar que el procedimiento seguido se ajustó completamente a derecho. Este criterio es compartido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ya que en sentencia de fecha 29 de noviembre de 1990, recaída en el caso José Villasmil, con ponencia de la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, señaló que:

 

“Corresponde a la Administración probar los presupuestos de hecho o motivos de sus actos. Esta premisa, que casi ha sido elevada a la categoría de principio, encuentra aplicación, según Duque Corredor, en el contenido de la Carrera Administrativa. El citado autor expresa al respecto: ‘Ahora bien, en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, en principio sería el recurrente a quien correspondería destruir tal presunción, probando los vicios de ilegalidad que alega adolecen los actos impugnados. Sin embargo, en la Carrera Administrativa, en razón de los deberes anteriores, y de otro principio fundamental, cual es que la prueba de los hechos negativos no es obligatoria, cuando se trata de procedimientos sancionatorios o de pérdida de derechos, al recurrente sólo le cabe alegar que la administración no cumplió con el procedimiento y que incurrió en falta, para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación…”

 

En sentencia de la Corte Suprema de Justicia en SPA del 31 de enero de 1990, recaída en el caso farmacia Unicentro con ponencia de la Magistrada Cecilia Sosa Gómez, se afirmó que:

 

“La Administración se conformó con motivar su decisión en los términos ya expuestos, absteniéndose de traer a los autos la necesaria prueba de sus afirmaciones, incumpliendo su carga procesal y circunscribiéndose por tal el debate a la revisión de si estos motivos, de esa precaria forma expuestos y no probados, se apegan o no a los preceptos legales”.   

 

En sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de fecha 14 de junio de 1990, con ponencia del Magistrado Humberto Briceño León, se afirmó que:

 

“Cierto sector de la doctrina ha considerado la naturaleza de la Administración y su incidencia en la carga probatoria, así, al considerar que la Administración se da a sí misma en ocasiones el título ejecutorio que le es necesario, ello incide en la consideración que ha de tenerse en la regla de la repartición de la carga de la prueba. De esta forma la teoría ha distinguido entre algunos elementos respecto a las reglas de repartición de las pruebas, señalando aquella obligación que tiene la parte que debe aportar la prueba positiva o negativa de hechos alegados por el demandante, incumbiendo normalmente a éste; se ha destacado, por otra parte, la carga que pesa sobre la parte que se encuentra frente a hechos que difícilmente puede vencer para llevar a la convicción del juez con las pruebas que deba producir. Ello ha variado la carga de la prueba en aquellas causas en las que (…) al tratarse de la revisión de actuaciones administrativas, (..) es normalmente la Administración la que tiene en su poder la documentación relativa al caso que se juzga. En materia contencioso administrativa se ha admitido carga efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, aún cuando tenga efecto contra ella misma, así la regla ‘actori incumbi probatio’ dentro del contencioso administrativo tiene límites en su aplicación (…) La ausencia de la documentación administrativa la soporta quien pudo procurarla ante esta instancia…”

 

En sentencia de la Corte suprema de Justicia en SPA de fecha 5 de diciembre de 1991, recaída en el caso Hoteles Doral, con ponencia del Magistrado Pedro Alid Zoppi, el asunto planteado guardaba relación con el privilegio de que gozan los apoderados o mandatarios de la Nación, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, en virtud del cual, cuando no asisten al acto de contestación de la demanda o de excepciones opuestas, se tendrán una y otra como contradicha en todas sus partes. En este sentido la Corte afirmó:

 

“…Algo distinto es la actividad probatoria: el demandado que, por ministerio de la Ley, da por contradicha la demanda, está obligado a probar y demostrar, tiene la carga de la prueba, lo que no sucede cuando el particular demandado inasiste, pues el actor nada debe probar (y es que los hechos admitidos no hay por qué probarlos; y por supuesto, el demandado privilegiado si quiere desvirtuar o enervar los hechos que trató de probar el demandante tiene que someterse a las reglas sobre admisión, pertinencia, legalidad, oportunidad y alcance de las pruebas…”.

 

En sentencia de la Corte Suprema de justicia en SPA del 12 de noviembre de 1991, recaída en el caso Sabino Salgado con ponencia del Magistrado Román J. Duque Corredor se precisó que:

 

“De acuerdo con la doctrina del derecho administrativo más generalizada y particularmente aceptada en Venezuela, todo acto del Poder Público formalmente válido, está investido de una presunción de legitimidad hasta prueba en contrario. En consecuencia, quien plantee ante el organismo jurisdiccional competente una solicitud para la declaración de nulidad por ilegalidad de un acto del Poder Público (…) debe comprobar suficientemente la existencia de los vicios e irregularidades en que fundamente su petición, y en tanto no se realice tal comprobación por medios idóneos, debe subsistirla presunción de legitimidad del acto impugnado. Se concluye entonces que, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, la carga de la prueba para desvirtuarla, cuando se alegue que sus motivos son inexactos o inciertos, corresponde al recurrente…”.

 

Esta sentencia no hace sino ratificar el principio general en materia probatoria en los juicios de nulidad de los actos administrativos, el cual, en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos, el administrado que impugne alguno de ellos por presentar vicios, tiene la carga de probar dicha situación.  

 

En sentencia de la Corte primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de junio de 1992, recaída en el caso Julio Cesar Pettit con ponencia del magistrado Gustavo Urdaneta Troconis, se sostuvo que la carga de la presentación del expediente administrativo corresponde a la Administración Pública, por ser ella quien tiene posesión del mismo y debe, en consecuencia, presentarlo a requerimiento del tribunal. La no presentación obra contra la propia Administración, se invierte la carga de la prueba en beneficio del recurrente -sin que con ello se vulnere el privilegio procesal de que la no comparecencia se entiende como contradicha la demanda en todas sus partes- en consideración a que al particular le sería prácticamente imposible probar por otros medios aquello cuya prueba natural se encuentra en el expediente administrativo que la administración ha omitido consignar.

 

Como hemos podido observar, la doctrina y la jurisprudencia no han sido claras, definitivas ni contundentes en el tratamiento de la carga probatoria. Algunos autores sostienen -gonzález pérez- que la inversión de la carga de la prueba, que derivaría de aplicar en esta materia el principio de presunción de validez del acto administrativo, pugna abiertamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, y no puede admitirse que, por el hecho de que la Administración haya dictado un acto administrativo, por arbitraria que haya sido su actuación, el órgano jurisdiccional tenga que dar por cierto todo lo que él contiene, hasta tanto el demandante no haya probado lo contrario en el proceso.

 

En este sentido, la presunción de validez del acto, si bien tiene efectos de reconocida importancia (como es, por ejemplo, el hecho de que son ejecutables por la propia Administración una vez que adquieren eficacia, que su impugnación no implica necesariamente la suspensión de sus efectos, y que surte efectos hasta tanto no sea revocado o anulado por la autoridad) por el contrario, no tiene mayor relevancia en el curso del proceso contencioso administrativo a los efectos de la carga probatoria, pues no basta el dicho de la Administración contenido en el acto administrativo para convencer al juez de la veracidad del mismo. La presunción de validez del acto administrativo es, en otros ámbitos jurídicos, un imperativo de la seguridad jurídica, pero no encuentra asidero alguno dentro del proceso en el que precisamente se cuestiona su validez.

 

5. Apertura del Procedimiento Probatorio

 

Anteriormente, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (LOCSJ) no establecía la apertura del lapso probatorio como una etapa necesaria dentro del proceso administrativo, sino como una posibilidad, por cuanto las partes “podrán solicitar que la causa se abra a prueba” (Art. 126, LOCSJ). Esto fue interpretado de manera estricta por la jurisprudencia durante un buen tiempo, llegándose a señalar incluso que la Administración no podía solicitar la apertura a pruebas del juicio, sino que ello correspondía a los particulares siempre que así lo solicitaren[14].

 

No obstante, ese criterio fue abandonado posteriormente por la Jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia así como de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, acogiéndose a plenitud el principio general de la apertura ope legis del lapso probatorio.

 

En ese sentido, ha señalado la jurisprudencia que atendiendo a la remisión al Código de Procedimiento Civil y de acuerdo con el artículo 338 del referido Código, vencido el término del emplazamiento para la contestación de la demanda, queda el juicio abierto a pruebas, sin necesidad de decreto o providencia del juez, salvo que exista alguno de los supuestos previstos en el artículo 389 ejusdem, que prevé por excepción, los casos en que no hay lugar a la apertura de pruebas.

 

Ahora bien, la nueva LOTSJ en su artículo 21, no recoge esos avances jurisprudenciales, desde que dispone, tal como lo hacía la derogada LOCSJ en su artículo 126 que:

 

“una vez practicada la citación, cualquiera de las partes podrán solicitar la apertura de un lapso para promover y evacuar las pruebas que consideren convenientes para la mejor defensa de sus intereses…” (énfasis añadido).

 

En este sentido, estimamos que, tal como ocurrió con el artículo 126 de la derogada LOCSJ, la interpretación que debe dársele a esta disposición debe ser la acogida por la jurisprudencia, según la cual el lapso probatorio en los juicios contenciosos sustanciados por ante el TSJ debe abrirse ope legis y no a instancia de parte, como establecía la antigua y abandonada interpretación de este tema.

 

6. Las Fases del procedimiento probatorio

 

Las fases del procedimiento probatorio, de conformidad con lo previsto en la LOTSJ y, de manera supletoria, en el CPC, son las siguientes:

 

1. Promoción: En las demandas en que sea parte la República el lapso de promoción será de quince días de despacho (art. 396 CPC) y en el Procedimiento de Segunda Instancia será de cinco días de despacho (art. 163 CPC).

 

2. Oposición: Constituye una manifestación del derecho a la defensa en la actividad probatoria -cabrera-, por lo que deberá acudirse a las reglas del CPC, que establecen un lapso de tres días para la oposición y conciliación probatoria (artículo 397 CPC).

 

3. Admisión: No podría el tribunal evacuar las pruebas sin haberse pronunciado antes sobre su admisión. Dentro de los tres días siguientes al vencimiento del lapso de oposición, deberá el tribunal pronunciarse sobre la admisibilidad de las pruebas (aplicación supletoria del artículo 398 CPC).

 

Causas de inadmisión:

 

a) Prueba manifiestamente impertinente.

 

b) Prueba manifiestamente ilegal.

 

La impertinencia de las respectivas pruebas es un motivo general de inadmisión. Ésta ocurre: a) cuando los hechos objeto de tales pruebas son posteriores o sobrevenidos; o b) cuando se estima que no tienen conexión ni relación con los hechos controvertidos. En otras palabras, este motivo de inadmisibilidad no está referido a la ilegalidad ni a la inconducencia de las pruebas, sino a la vinculación o conexión de los hechos que se pretenden probar con los medios probatorios propuestos.

 

A este respecto, los artículos 397 y 398 CPC resultan aplicables a los procesos de anulación de los actos administrativos de efectos particulares por mandato del artículo 127 LOCSJ; en consecuencia, debe partirse del supuesto de que la impertinencia que determina la negativa de las pruebas, es la que resulta “manifiesta”, y que la calificación de impertinencia la reciben los medios probatorios que se deducen sobre hechos que bajo ningún aspecto se relacionan o tienen vinculación con el litigio, y que por ello no podrán influir en la decisión definitiva[15].

 

En otras palabras, para que se de este motivo de inadmisión, que no está referido al medio de prueba sino al hecho que se pretende probar, es necesario que su inconexión con lo debatido sea patente, ostensible, clara o evidente, que es lo que caracteriza a lo manifiesto; ello para facilitar las pruebas cuya vinculación con los hechos litigiosos no es posible apreciarla sino a través del resultado de las mismas.

 

Sobre la impertinencia como causa de inadmisión de las pruebas se ha pronunciado la jurisprudencia en numerosas ocasiones. Así, en sentencia de fecha 5 de diciembre de 1985[16] la Corte Suprema de Justicia expresó:

 

“La impertinencia como causal de inadmisibilidad de las pruebas promovidas en todo proceso supone la falta de relación entre la promovida y los hechos que se discuten. Particularmente en lo que respecta a las que hayan de evacuarse en el exterior bajo el régimen previsto en el artículo 283 del Código de Procedimiento Civil, la pertinencia requiere que dichas pruebas recaigan, tal como reza el texto legal ‘sobre hechos esenciales a la calificación del derecho de las partes”.

 

En sentencia de fecha 9 de diciembre de 1993[17] la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo reconoció el criterio mediante el cual es impertinente la prueba que verse sobre hechos posteriores a la materialización del acto administrativo impugnado, ya que las mismas sólo pueden estar referidas a los motivos que tuvo la Administración para dictar ese acto, los cuales se encuentran contenidos en el expediente administrativo. En este sentido la Corte Primera señaló:

 

“En primer lugar, se hace la consideración de que en el juicio contencioso administrativo, la alegación y prueba de hechos debe referirse únicamente a los que motivaron el acto, y no pueden referirse a hechos distintos a éstos o sobrevenidos. (…) En todo caso -concluye- los hechos sobre los cuales cabría actividad probatoria son los que sirvieron de fundamento al acto recurrido, que se expresan en su motivación y deben constar en el expediente administrativo correspondiente; si se quisiera introducir cuestiones nuevas no planteadas en sede administrativa, la aportación de pruebas para comprobar esas nuevas cuestiones sería totalmente improcedente. Advierte pues que la Resolución que removió a su representado es el acto administrativo impugnado, y lo precede la formación de un expediente administrativo donde deben constar todos los hechos en los cuales se fundamentó la Resolución, sin que la misma haya podido fundamentarse en hechos posteriores. Hechas tales consideraciones, concluye que las pruebas promovidas deben ser consideradas inadmisibles”.

 

Sin embargo, la propia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo flexibilizó este principio en un caso en el que se acumuló una pretensión de condena a la de nulidad del acto administrativo. En sentencia de fecha 13 de abril de 1994[18] la Corte señaló lo siguiente: 

 

“En lo atinente a las documentales señaladas en el punto 2 del capítulo II del presente auto, esta Corte observa que por la circunstancia de referirse unas documentales a hechos posteriores al acto administrativo impugnado, no por ello la prueba es impertinente. Menos aún en el presente caso en que no sólo se demanda la nulidad de un acto, sino que a dicha pretensión se acumulan otras de condena, como la reincorporación de la recurrente al cargo que ocupaba y el pago de todas las remuneraciones dejadas de percibir. En consecuencia, no puede afirmarse -por vía general- la impertinencia de la prueba referida a un hecho posterior a la fecha del acto recurrido”.

 

4. Apelación del auto de admisión: en el caso de demandas contra la República que se tramitan por el procedimiento ordinario, las apelaciones contra las decisiones del Juzgado de Sustanciación que niega o admite una prueba se oirán en el solo efecto devolutivo (Art. 19, LOTSJ y Art. 402 CPC).

 

5. Evacuación: la oportunidad en demandas contra la República: Treinta días de despacho (art. 400 CPC) En el procedimiento de Segunda Instancia el plazo será de quince días de despacho (Art. 19 LOSJ).

 

7. Los Medios Probatorios en el Contencioso Administrativo

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la LOTSJ, sólo serán admisibles en los procesos contenciosos los siguientes medios de prueba: la experticia, la inspección judicial, las posiciones juradas y los instrumentos públicos o privados.

 

1. Los Documentos Fundamentales:

 

Si se trata de una demanda contra la República, deben acompañarse al libelo los documentos que acrediten el cumplimiento del procedimiento administrativo previo a tales demandas. Ello por cuanto resultan aplicables a las demandas contra la República y contra los Institutos Autónomos (por vía de jurisprudencia), las disposiciones relativas al procedimiento previo del Antejuicio Administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (LOPGR) en los artículos 54 al 60.

 

Por lo demás, al libelo deben acompañarse los documentos que así lo exijan las leyes especiales (sentencia CPCA del 2 de mayo de 1987).

 

2. El Expediente Administrativo

 

Como se señaló anteriormente, la responsabilidad del Estado puede derivarse de un acto administrativo que cause daños a los particulares. En ese caso, el interesado podrá demandar la nulidad del acto y conjuntamente la responsabilidad de la Administración.

 

En esos casos en los cuales tendrá un valor probatorio esencial el expediente administrativo, ya que de el se podrá determinar la imputabilidad del hecho alegado a la Administración, así como el nexo causal del daño, presupuestos ambos de la procedencia de responsabilidad.

 

Ahora bien, la jurisprudencia ha destacado la relevancia en el procedimiento contencioso administrativo del “expediente administrativo” que ha de incorporarse al proceso por previsión legal y que configura la actuación global cumplida en vía administrativa para justificar el acto final que se recurre en dicha jurisdicción.

 

En tal sentido, el artículo 21, párrafo 10 de la LOTSJ, establece que:

 

“El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley” (énfasis añadido).

 

El expediente administrativo forma una sola unidad, pero compuesto de diferentes medios probatorios. Unos pueden ser documentos públicos o auténticos otorgados por las partes ante registradores o notarios y otros, documentos privados reconocidos o tenidos como tales, pero también por otros que, en su mayoría son documentos administrativos, o sea, aquellos instrumentos escritos en los cuales consta la actuación de un funcionario competente.

 

En cuanto a la naturaleza y valor probatorio del expediente administrativo, la jurisprudencia ha señalado que “los documentos, declaraciones o certificaciones contenidos en el expediente administrativo como resultado del procedimiento disciplinario, son actuaciones de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones que gozan de una presunción de veracidad por lo que corresponde al querellante desvirtuarlos, y que sólo si son impugnados a través de los medios legales previstos para ello, requerirían de ratificación para surtir su efecto probatorio”[19].

 

No obstante, estimamos que si bien en su globalidad el expediente administrativo puede ser entendido como una prueba de la voluntad de la Administración, debe tenerse presente, que cada uno de los elementos e instrumentos que lo integran, bien sean instrumentos públicos o privados, no pierden su condición de tales por el sólo hecho de formar parte integrante del expediente Administrativo. Tal fue el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que en decisión de fecha 9 de agosto de 1993 dispuso que “(…) debe esta Corte llegar a la conclusión de que el instrumento en referencia no es un documento administrativo (…) No puede esta Corte atribuirle tal condición de documento administrativo ‘por formar parte del expediente administrativo del interesado’ (…)”.[20] Por consiguiente, el Juez contencioso administrativo, a los fines de la sola valoración de tales elementos considerados individualmente, deberá estimar a los instrumentos públicos o a los instrumentos privados –según el caso- conforme a las reglas de valoración establecidas para cada uno.

 

De la sentencia citada se extrae que si bien el expediente administrativo en su mayoría contiene documentos administrativos, entendiendo por tales los que contienen declaraciones de los funcionarios que actúan en el área de su competencia acerca de los hechos a que están autorizados hacer constar o verificar, lo cierto es que dentro del mismo expediente pueden figurar otros documentos, ya sean públicos o privados.

 

Sin embargo, lo que interesa destacar en este punto es precisamente lo relativo al documento administrativo contenido en el expediente administrativo.

 

2.1. Valor probatorio del documento administrativo

 

Los documentos administrativos son aquellos que emanan de los funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de las funciones que la ley les atribuye. Constituyen, como veremos, una categoría de documentos de naturaleza distinta al documento privado y al documento público.

 

En efecto, en relación a la naturaleza de los documentos administrativos y la oportunidad en que los mismos debían ser evacuados, existían criterios muy disímiles. Algunos, los asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el cual, podían ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los documentos privados, por lo cual, debían ser presentados dentro del lapso de promoción.

 

Al respecto conviene señalar que en un principio la diferenciación con el documento público sólo se limitaba a señalar que el documento administrativo, si bien estaba revestido de una presunción de veracidad, ésta no era absoluta, ya que era desvirtuable con cualquier medio de prueba, a diferencia del documento público, sólo desvirtuable a través de la tacha de falsedad.

 

Posteriormente, la diferenciación entre el documento público y el documento administrativo fue complementada al añadirse que los documentos públicos a los cuales se refiere el Código Civil en su artículo 1357, son un tipo de prueba por escrito contentivo de las convenciones de las partes. Por consiguiente, al no ser los documentos emanados de los funcionarios administrativos de aquellos redactados por las partes, ni contentivo de sus convenciones, mal podían ser asimilados a los documentos públicos, por lo cual carecían de la característica determinante de los documentos públicos, a saber: contener convenciones o acuerdos de las partes.

 

Asimismo, se sostuvo que el valor probatorio que protege a los documentos administrativos venía dado por la presunción de veracidad que protege a los actos administrativos en razón de su carácter ejecutivo y ejecutorio, es decir, de su obligatoriedad inmediata, como lo consagra el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por esta razón, y dado su valor presuntivo, es por lo que su veracidad podía ser destruida por cualquier clase de pruebas, y no sólo por la tacha de falsedad. Ésta sólo procedía cuando la fecha, el formato o la firma del funcionario de donde emanó, hubieren sido falsificados o alterados, pero no para destruir la presunción de veracidad de su contenido (sentencia de la CPCA de fecha 7 de noviembre de 1984[21]).

 

No obstante, este criterio que admitía que el documento administrativo fuera tachado por determinadas causas quedando a salvo su presunción de veracidad fue posteriormente modificado. Así, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 14 de abril de 1983, señaló que en las constancias o certificaciones administrativas que constan en un documento administrativo no puede existir “falsedad” como tal, figura que se enlaza a los supuestos establecidos para la tacha en el Código Civil. En tal sentido se señaló que los documentos administrativos podían adolecer de vicios de ilegalidad que eran los que constituían los motivos de impugnación por la vía contencioso administrativa. Sin embargo, en sentencia posterior a la citada, de fecha 31 de mayo de 1984, la CPCA sustentó que los documentos administrativos podían ser tachados de conformidad con el Código de Procedimiento Civil.

 

Como puede observarse, existían criterios disímiles en relación a la naturaleza de los documentos administrativos y la oportunidad en que los mismos debían ser evacuados. Algunos, se insiste, los asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el cual, podían ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los documentos privados, por lo cual, debían ser presentados dentro del lapso de promoción.

 

Sin embargo, la cuestión fue dilucidada por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa en decisión de fecha 28 de mayo de 1998, en la que se dispuso:

 

“(…) Esta especie de documentos –los administrativos- conforman una tercera categoría dentro del género de la prueba documental, y por tanto, no pueden asimilarse plenamente a los documentos públicos, ni a los documentos privados. La especialidad de los antecedentes administrativos radica, fundamentalmente, en que gozan de una presunción de legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal presunción puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. Se distinguen así esta especie de documentos de los instrumentos públicos, que sólo pueden ser impugnados mediante la tacha de falsedad; y de los meros documentos privados, que pueden ser, incluso, desconocidos en contenido y firma por el adversario.

 

Siendo los documentos administrativos –como los promovidos por la empresa apelante- un medio de prueba distinto de los documentos privados, resulta claro para esta Sala que no pueden aquellos quedar sometidos a la disposición consagrada en el aparte único del artículo 434 del Código de Procedimiento Civil, pues dicho precepto regula, única y exclusivamente, la oportunidad en que deben producirse los documentos privados.

 

Observa la Sala, finalmente, que no existiendo una disposición procesal especial que regule la oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos administrativos, razón por la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el principio general consagrado en los artículos 396 y 400 del Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran servirse de un documento de esta especie pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoción y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas (…)” (énfasis añadido)[22].

 

Así, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos administrativos constituyen una tercera categoría de documentos que por contener una declaración administrativa emanada de un funcionario de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones poseen una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos dictados por la Administración.

 

Ahora bien, tal presunción de legitimidad y autenticidad, puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. De allí, su diferencia con los documentos públicos, que sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad, y con los documentos privados que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan.

 

Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una categoría aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos deben anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.

 

2.2. Oportunidad para consignar el expediente administrativo:

 

En relación al momento en que la Administración puede consignar en juicio el expediente administrativo existían diversas decisiones con criterios distintos. Así, algunas sentencias establecían que el expediente administrativo podía ser consignado en cualquier oportunidad antes de haberse dicho “vistos” incluso podía hacerse valer en segunda instancia[23], otras sostenían que si el expediente era consignado después de iniciada la relación de la causa no podía ser apreciado[24], otras, por su parte, planteaban la necesidad de que el expediente debía ser consignado hasta el término del lapso probatorio, pues de lo contrario, el querellante quedaría en estado de indefensión al no poder tachar, impugnar o desconocer los documentos contenidos en el mismo.[25]

 

No obstante, el problema quedó resuelto a partir de la decisión de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 28 de mayo de 1998 (ya citada) que dispuso que el expediente administrativo debía ser anunciado en la fase de promoción de pruebas y producido en la etapa de evacuación, esto es, dentro del lapso probatorio.

 

Ello se justifica además, por el principio de la contradicción de la prueba que implica que la parte contra quien se opone una prueba debe gozar de la oportunidad procesal para conocerla y discutirla; y la oportunidad procesal idónea para ello no es otra que la fase probatoria. Aunado a ello, se encuentra también el principio de la concentración de la prueba, conforme al cual debe procurarse practicar las pruebas en una misma etapa del proceso, lo que implica el respeto de un necesario equilibrio procesal entre los participantes de un litigio.         

 

Por consiguiente y conforme a los principios expuestos, resultará ineficaz por extemporáneo un documento administrativo que no sea presentado en la etapa probatoria del proceso.

 

2.3. Consecuencias de la falta de consignación del expediente administrativo:

 

En el juicio de nulidad, al tratarse de la revisión de actuaciones administrativas, es normalmente la Administración la que tiene en su poder la documentación relativa al caso que juzga. En materia contencioso administrativa se ha admitido la carga efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, aún cuando tenga efecto contra ella misma, así la regla “actori incumbi probatio” dentro del contencioso administrativo tiene límites en su aplicación, ya que la ausencia de la documentación administrativa la soporta quien pudo procurarla, normalmente la Administración (sentencia CPCA de fecha 14 de junio de 1990[26]).

 

Asimismo, en sentencia de fecha 27 de octubre de 1987[27] la Corte Suprema de Justicia en SPA señaló lo siguiente:

 

“La inexistencia del expediente administrativo establece una presunción negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de su actuación”.

 

Los anteriores criterios fueron ratificados en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de junio de 1992[28], en la que se señaló que:

 

“La carga de la presentación del expediente administrativo corresponde a la Administración Pública, por ser ella quien posee el mismo y debe, en consecuencia, presentarlo a requerimiento del Tribunal. Por ello, la no presentación, obra conforme a la doctrina establecida por esta Corte, contra la propia Administración. Todo lo cual obra en beneficio del recurrente en consideración de que a éste le sería prácticamente imposible probar por otros medios aquello cuya prueba natural se encuentra en el expediente administrativo”

 

Es indiscutible, por tanto, que la Administración tiene la carga de presentar el expediente administrativo en la oportunidad legal correspondiente, pues el incumplimiento de esta obligación obra en contra de la propia Administración al tener que decidirse el asunto con los elementos que consten en autos.

 

2.4. Forma que debe cumplir el expediente administrativo para que sea valorado en juicio:

 

A través de una reiterada jurisprudencia, se han establecido ciertos requisitos sobre las condiciones que deben cumplirse cuando el expediente administrativo sea presentado en copias certificadas, entendiendo por certificación administrativa la declaración que emite el funcionario con competencia para ello, de que las copias sobre las cuales recaen son una reproducción fehaciente de sus respectivos originales, lo cual supone una labor de confrontación por aquel funcionario de modo que pueda asumir una responsabilidad por la veracidad de su declaración (sentencia de la CPCA de fecha 18 de enero de 1988[29]).

 

En ese sentido se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión de fecha 22 de febrero de 2001, con ponencia del Dr. Juan Carlos Apitz Barbera, al determinar que el incumplimiento de las formalidades requeridas para la debida certificación del expediente licitatorio lo hacen carecer de todo valor probatorio.

 

La Corte señaló que en el caso de autos, los documentos aportados por el ente licitante como expediente administrativo, constituidos por carpetas contentivas de los documentos consignados por las empresas participantes en el procedimiento licitatorio, no cumplen con las formalidades requeridas para su debida certificación, por lo cual, al haberse consignado mediante diligencia en la oportunidad de la Audiencia Constitucional, tal instrumento carece de valor probatorio, al faltar la debida certificación para su apreciación, razón por la cual, no fue valorado a los fines de la decisión.

 

Así, para que las copias del expediente tengan validez en el juicio, es necesario que las mismas sean certificadas, es decir, expedidas por orden expresa de la máxima autoridad del ente y firmadas por el funcionario correspondiente, tal como lo expresa el artículo 1384 del Código Civil en concordancia con los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de la Administración Central. En consecuencia, en la certificación deberá aparecer:

 

a) Identificación del funcionario que emite la certificación y el cargo que ocupa.

 

b) Debe ser un funcionario autorizado o con competencia para ello.

 

c) La certificación debe constar en cada documento, ya que no basta una certificación general sobre todo el contenido del expediente.

 

d) No puede sustituirse con un oficio de remisión de las copias el cual se diga que las mismas son reproducción fiel y exacta de su original, es decir, la certificación debe ser hecha en cada copia.

 

e) La firma del funcionario autorizado para certificar debe ser autógrafa y no a través de medios mecánicos.

 

En general, la jurisprudencia ha señalado que el expediente administrativo debe corresponder a un orden cronológico, debidamente foliado, incluir la totalidad de los documentos que afectan al interesado y que la administración haya recibido con relación al mismo (sentencia de la CPCA de fecha 30 de junio de 1988[30]).

 

Igualmente cabe indicar que sólo se toman en consideración aquellos documentos que se hayan producido en idioma castellano, que en Venezuela, a tenor de lo previsto en el artículo 9 de la Constitución en concordancia con el artículo 13 del Código Civil, es el idioma oficial y legal, no pudiendo los tribunales como oficinas públicas, usar otro idioma en sus actos, ni aceptar documentos en idioma extranjero –no traducidos- por aplicación analógica del artículo 78 de la Ley de registro Público (sentencia de la CPCA del 15 de diciembre de 1992[31]).

 

Por último cabe señalar que los documentos administrativos también pueden ser presentados en juicio por el particular, sin que ello vicie en forma alguna su fuerza probatoria, por cuanto se trata de documentos administrativos que tienen un valor objetivo propio.

 

3. La Prueba de Confesión:

 

Respecto de la Prueba de confesión señala el artículo 19 de la LOTSJ que las autoridades ni los representantes de la República estarán obligados a absolver posiciones juradas, pero contestarán por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el juez o la contraparte sobre los hechos de que tengan conocimiento personal y directo.

 

Del texto anteriormente transcrito se desprende que fue voluntad expresa del legislador, por una parte, eximir a las autoridades y representantes de la República de la obligación de absolver posiciones juradas, como posibilidad procesal que establece una relación inmediata entre la parte absolvente y la parte que formula la posición, así como entre éstas y el juez; medio probatorio que se cumple mediante preguntas que hace el promovente en forma acertiva y quien a su vez confiesa los hechos contenidos en su formulación; y el absolvente, quien es a su vez compelido a dar una respuesta que constituye confesión.

 

De los deberes procesales del absolvente fueron ciertamente relevados las autoridades y los representantes legales de la República, pero no es menos cierto que se estableció a éstos la obligación de dar contestación por escrito a las preguntas que le formulen la contraparte o el juez, sobre los hechos de que tengan conocimiento personal y directo (sentencia de la CPCA de fecha 22 de julio de 1985[32]).

 

El fundamento para relevar a las mencionadas autoridades y representantes de absolver posiciones juradas y juramento decisorio, se encuentra en que ellos carecen del poder de disposición de los derechos e intereses de la administración.

 

El problema que se desprende de este relevo es precisamente qué valor debe dársele a los informes escritos presentados por los representantes o autoridades de la administración. En tal sentido el maestro Brewer-Carías considera que la respuesta que el funcionario público le suministre por escrito al juez debe tener el mismo valor de la prueba de confesión. En igual sentido se pronuncia el Dr. Francisco Javier Utrera cuando indica que lo único que cambia es el mecanismo para producir la confesión, pero no ésta[33]. Idéntico criterio sostiene la Dra. Belén Ramírez para quien el hecho de que la norma (art. 89 LOCSJ) releve a las autoridades de la República de los deberes procesales del absolvente y de prestar juramento, ello no implica que se las excluya de la confesión desde que lo que varía es el medio a través del cual se obtiene (en este caso mediante el cuestionario a que hace referencia el artículo 89 LOCSJ).[34]

 

Otros autores -Gustavo Humberto Rodríguez, Bielsa- son del criterio de que el informe escrito que rinde el representante administrativo no debe considerarse como confesión sino como indicio.

 

En nuestro criterio esta es la posición correcta, toda vez que si la exclusión de las posiciones juradas y el juramento decisorio radica en el hecho de que sus representantes y funcionarios carecen del poder de disponer los intereses y derechos de la Administración, resulta entonces contradictorio que trate de lograrse este efecto con sólo cambiar el mecanismo procesal.

 

3. La Prueba de Exhibición:

 

La prueba de exhibición está contemplada en el artículo 436 del Código de Procedimiento Civil que prevé la posibilidad para la parte que deba servirse de un documento que se encuentra en manos de su adversario de solicitar su exhibición.

 

Sin embargo, esta prueba está supeditada, de conformidad con el artículo 19 de la LOTSJ, a que “no haya otra forma de traer a los autos esos documentos”. Además, la promoción de la prueba de exhibición está sujeta a ciertos requisitos que condicionan su admisibilidad de conformidad con el CPC. Así, el artículo 436 exige que el promovente acompañe copia del documento cuya exhibición pretende o en su defecto, la afirmación de los datos que conozca acerca del contenido del mismo. De otra parte, es necesario que el solicitante acompañe también un medio de prueba que constituya por lo menos presunción grave de que el instrumento se halla o se ha hallado en poder de su adversario.

 

En este sentido, Duque Corredor sostiene que “no se requiere una prueba plena, sino que basta que sea presuntiva de que el instrumento está en poder del adversario. En otras palabras, que parezca creíble tal posesión o tenencia”.[35]

 

Con relación a su evacuación, es necesario atender a los dispuesto en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así, la exhibición está sujeta a que el documento objeto de la misma no sea por su naturaleza de carácter reservado[36]. Si la exhibición es procedente, el Jefe de la Oficina donde estuviera archivado el documento cumplirá con la orden judicial de exhibición por órgano de la Procuraduría General de la República. Del acto de exhibición se levantará un acta en la que se hará constar, a solicitud de la parte a quien interese, de cualquier circunstancia relacionada con el estado o contenido del documento objeto de exhibición. Igualmente, podrá dejarse copia certificada o fotostática debidamente autenticada del documento íntegro.

 

Culminado el acto de exhibición, se devolverá el documento al archivo correspondiente, por órgano del representante de la República que lo haya exhibido.

 

Por último, debe tenerse presente que la negativa a exhibir el documento de que se trate, sea por parte de la Administración o del querellante, hace que se tengan como ciertos los datos afirmados por el solicitante acerca del contenido del mismo a tenor de lo previsto en el artículo 436 del Código de Procedimiento Civil.

 

4. La Prueba de Experticia:

 

Sobre este medio de prueba sólo nos referiremos a algunos aspectos que han sido destacados por la jurisprudencia contencioso administrativa.

 

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 7 de diciembre de 1982, dejó sentado que la experticia tiene por objeto aspectos técnicos, pero no puede referirse a la interpretación de textos o documentos:

 

“…De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1422 del Código Civil, la experticia es la comprobación de aspectos técnicos, y no la interpretación del texto del documento o del instrumento y, según lo aclara el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, la experticia sólo tiene por objeto cuestiones de hecho y no interpretaciones”.

 

Igualmente cabe citar la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa de fecha 1 de febrero de 1990 en la cual sentenció que:

 

“En materia de la prueba de experticia, nada dispone la Ley de la Corte, en cuya virtud se aplican las reglas contenidas en el Capítulo VI, Título II, Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil según las cuales hay que distinguir para determinar el número de expertos, dos situaciones:

 

1.   Que la experticia haya sido contratada a pedimento de parte; o

 

2.   Que se haya acordado de oficio.

 

En el segundo de los casos es cuando el juez -según su criterio- puede nombrar uno o tres expertos, como lo dispone el artículo 455.

 

En cambio cuando la experticia haya sido pedida por una de las partes, son siempre tres expertos, a menos que los interesados convengan en uno solo, que nombrarán de común acuerdo, o, en su defecto, el experto único será designado por el juez, y la regla de que, salvo que las partes convengan en ello, son siempre tres expertos se haya confirmada por el artículo 1423 del Código Civil”.[37]

 

5. La Prueba de Inspección Ocular:

 

Este medio de prueba puede emplearse tanto en el procedimiento administrativo como en el contencioso administrativo. En materia contencioso administrativa la encontramos en el artículo 90 de la LOCSJ, que establece:

 

“Sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes, podrá acordarse inspección ocular sobre determinados planos o documentos que formen parte de los archivos de la Administración Pública, si hay constancia de que la prueba que de ellos pretenda deducirse no puede traerse de otro modo a los autos”

 

De la norma transcrita se desprende que dicha prueba está sujeta al cumplimiento de dos requisitos, a saber: (i) que los documentos de cuya infracción se trate no puedan traerse de otro modo al juicio y (ii) que se trate de documentos que no hayan sido declarados como confidenciales. En este sentido se observa que la reserva de los documentos se extiende a esta prueba, ya que si han sido declarados reservados por razones de seguridad, no es admisible la inspección ocular y la administración podrá oponerse de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Central, referido a la no expedición de copias certificadas si los documentos de que se trate han sido declarados como reservados o confidenciales o que exista prohibición expresa al respecto.

 

Esta prueba debe evacuarse en el lugar donde se encuentre el documento. En caso de que el Tribunal se traslade a realizar la inspección en archivos de la Administración, el funcionario a quien corresponda, debe permitirla, a menos que el documento haya sido declarado como reservado o confidencial, lo que puede ocurrir con carácter previo, o en el momento de realizarse la inspección, lo cual sólo puede hacerlo el órgano superior respectivo. En este caso se deja constancia de la negativa del funcionario. Este hecho puede apreciarse como condición desfavorable para la Administración.

 

Por otra parte, en sentencia de fecha 21 de marzo de 1990, la Corte Suprema de Justicia estableció las diferencias entre la inspección judicial en cuanto a su objeto, la cual puede realizarse sobre personas, lugares, cosas o documentos, a diferencia de la inspección ocular que se limita a lugares y cosas. En este sentido observó la Corte:

 

“El nuevo Código de Procedimiento Civil -artículo 472- prevé ahora una prueba denominada inspección judicial que puede realizarse sobre las personas, cosas, lugares o documentos.

 

Esta prueba es distinta de la clásica inspección ocular prevista en el invocado artículo 1428 del Código Civil, en cuya virtud la oposición es improcedente, pues la nueva inspección judicial , a diferencia de la ocular, si se puede practicar sobre archivos, papeles o libros (documentos), como expresamente lo permite el artículo 472 del Código de Procedimiento Civil, lo que, desde luego, deja a salvo la apreciación de la prueba en la sentencia definitiva.

 

En cuanto a que el artículo 1428 sería de preferente aplicación, se reitera que la prueba contemplada en el artículo 472 es nueva y distinta de la inspección ocular, de manera que no se trata de la misma ocular de la ley sustantiva y, en tal virtud, no puede decirse que ésta fuese de preferente aplicación. Una importante innovación fue, precisamente, la inspección judicial, la que, a diferencia de la meramente ocular, no se limita a lo que está a la vista, sino que se extiende a lo que el juez pueda apreciar con los órganos sensoriales, y, aparte de tal extensión en cuanto al objeto de la prueba, puede ser sobre personas, cosas, lugares o documentos, mientras que la ocular se limita a lugares y cosas”.

 

Por otro lado, es importante destacar lo señalado por el autor Henrique Meier en referencia a las diferencias que pueden existir entre la inspección ocular y las inspecciones administrativas, las cuales se han considerado como medio de prueba generado por la Administración Pública en la realización de sus actividades y que se reflejan en las actas de inspección de la policía administrativa.

 

En estas actas constan las actuaciones de los funcionarios públicos que realizan actividades de inspección, fiscalización, control y vigilancia relativas a la función de la policía administrativa, que nada tienen que ver con el acta de inspección ocular propiamente dicha.

 

Existe una radical diferencia entre la inspección que se lleva cabo como parte del ejercicio de la potestad de policía que compete a determinados órganos de la administración pública y la inspección ocular a que se refieren los Códigos Civil y de Procedimiento Civil (inspección Judicial). Cuando la Administración en determinados procedimientos debe practicar una inspección ocular, bien por propia iniciativa haciendo uso de su facultad probatoria, o bien a solicitud de parte interesada debe ceñirse, necesariamente, a lo previsto en los artículos 1428 del Código Civil y 472 del Código de Procedimiento Civil.

 

Por tal razón, quien practica la inspección ocular, debe describir en forma objetiva los hechos y lugares que ha observado, vale decir, lo captado por la vista. Los comentarios, opiniones y apreciaciones que requieran un conocimiento pericial vician el acto de inspección ocular. Sin embargo, es común entre los funcionarios públicos administrativos emitir juicios subjetivos en los actos de inspección ocular, calificando determinados hechos, haciendo recomendaciones, etc. Ello constituye una viciada e írrita forma de realizar una inspección ocular, por esta razón, las opiniones o apreciaciones del funcionario no deben ser tomados en cuenta en relación a su valor probatorio, ya que no forman parte del objeto de ese medio de prueba.

 

Por otra parte, la inspección ocular debe ser necesaria para trasladar determinados hechos al expediente que no pueden ser llevados al cuerpo documental del expediente por otro medio de prueba. La inspección policial puede realizarse en cualquier momento pues constituye una actividad rutinaria de la Administración; no hace falta que exista un procedimiento administrativo para que los agentes de la policía administrativa desarrollen su función de policía en su aspecto preventivo (vigilancia, fiscalización y control).

 

En relación al valor probatorio de las actas de inspección administrativa la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 26 de marzo de 1983 señaló:

 

“Las actuaciones administrativas relacionadas con el reporte de accidente, informe y croquis levantado por el funcionario adscrito a la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre, tiene valor probatorio en los juicios de tránsito, tal como lo decidió la Sala en sentencia de fecha 30 de julio de 1968 que hoy se reitera, sin embargo, aún cuando dichas actuaciones hacen fe de todo cuanto se refiere a lo que el funcionario declara haber efectuado o percibido por sus sentidos, o practicado como perito, la prueba que deriva de tales instrumentos no es absoluta o plena, por que el interesado puede impugnarlos y en consecuencia desvirtuar en el proceso, mediante las pruebas legales que estime conducentes, la verdad de los hechos o circunstancias que el funcionario hubiere hecho constar en el acto, el croquis o el avalúo de los daños. Por consiguiente, las mencionadas actuaciones administrativas aunque no encajan en rigor en la disposición del documento público del artículo 1357 del Código Civil, tienen de todos modos el efecto probatorio ya indicado…”.

 

Con esto la Corte ha querido precisar que las actas de inspecciones administrativas dan fe de lo observado por el funcionario, pero a su vez, las mismas no son plenas, por lo que pueden ser desvirtuadas en juicio.

 

6. La Prueba Documental:

 

a) Documento Público:

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1357 del Código Civil el documento público o auténtico es aquel “que ha sido autorizado con las solemnidades legales por un Registrador, por un Juez u otro funcionario o empleado público que tenga facultad para darle fe pública, en el lugar donde el instrumento se haya autorizado”. Por su parte, Cabrera lo define como “aquel que ha sido formado por un funcionario público competente actuando en el ejercicio de sus funciones”[38]

 

Podemos señalar así que el documento público es aquel emanado de un funcionario público facultado por la ley para darle fe pública. En este sentido, gozan de esta facultad, los Jueces, los Registradores, incluyéndose además a los Notarios Públicos.

 

En cuanto a su valor probatorio, el documento público hace plena fe tanto entre las partes como respecto de terceros, mientras no sea declarado falso, de los hechos jurídicos que el funcionario público declara haber efectuado, visto u oído, siempre que estuviere facultado para hacerlos constar. Asimismo, hace plena fe de la verdad de las declaraciones formuladas por los otorgantes sobre la realización del hecho jurídico a que se contrae el instrumento, salvo que se demuestre la simulación.

 

Finalmente, cabe señalar, que los documentos públicos o auténticos pueden ser impugnados únicamente por la vía de la tacha de falsedad contemplada en el artículo 1380 del Código Civil.

 

b) Documentos Privados

 

Para Rengel-Romberg el documento privado “representa hechos o declaraciones, negociales o no, de las partes; indica el autor o autores, la fecha y lugar de la documentación, y lleva la suscripción de sus autores; requisitos todos éstos, de la eficacia documental de la escritura privada, sin que en ella haya intervenido ningún funcionario o autoridad con facultad de darle fe pública”.[39]

 

Así, el documento privado, está representado por todo acto celebrado por las partes, sin intervención de las autoridades a las cuales la ley les otorga la facultad de dar fe pública. En él, sólo interviene la voluntad de cada una de las partes en celebrar un determinado negocio jurídico. Es necesario además, que dicho documento esté suscrito por sus autores a los fines de hacerlo valer frente a la otra parte.

 

Con los documentos privados pueden probarse todos los actos o contratos que no requieran ser extendidos en escritura pública, sin embargo, dichos documentos, considerados en sí mismos, no tienen ningún valor probatorio hasta tanto no sean reconocidos. De allí que su eficacia probatoria está sujeta a su previo reconocimiento por la parte frente a la cual se opone. En este sentido, la parte contra quien se produzca en juicio un instrumento privado como emanado de ella o de algún causante suyo, deberá manifestar si lo reconoce o lo niega. El silencio de la parte, en este caso, se entenderá como un reconocimiento del contenido del documento.

 

Igual ocurre en el caso de que se promuevan documentos privados que emanan de terceras personas que no son parte en el juicio ni causantes de las mismas; en estos casos, será necesario que conjuntamente con el documento se promueva la testimonial de dichos terceros a fin de que ratifiquen su contenido y firma.

 

Tal manifestación (i.e. reconocimiento del documento), debe hacerse en el acto de contestación de la demanda si el documento privado se produce en el libelo; si el documento privado se produce posteriormente, la manifestación debe hacerse dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que aquél fue producido.[40]

 

Igualmente, el Código Civil reconoce los documentos privados que fueren autenticados, en cumplimiento de las solemnidades de ley, por ante las autoridades legalmente facultadas para dar fe pública.[41]

 

Respecto de su eficacia probatoria, los documentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, tienen entre las partes como respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; y hace plena fe, hasta prueba en contrario, de la verdad de esas declaraciones.[42]

 

La vía para impugnar los documentos privados es la del desconocimiento en juicio (artículo 1365 del Código Civil). En este caso, la parte que produjo el instrumento debe probar su autenticidad.

 

En caso de que el instrumento privado sea reconocido judicialmente o tenido legalmente por reconocido, esté producirá plenos efectos entre las partes y respecto de terceros y tendrá la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; y hace plena fe, hasta prueba en contrario de la veracidad de esas declaraciones. De esta forma, a diferencia del documento público, el documento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido sólo deja constancia del reconocimiento por la parte de una declaración firmada sin dar plena fe de los hechos jurídicos contenidos en el documento que se reconoce.

 

8. Potestades probatorias del juez contencioso administrativo

 

Quizás es en materia de pruebas donde se observa con mayor claridad la incidencia del principio inquisitivo en materia contencioso administrativa, ya que la LOTSJ ha dotado al juez contencioso administrativo de facultades para obrar de oficio con el fin último de conocer la verdad material.

 

En este sentido, el artículo 21 de la LOTSJ señala que el “el Tribunal Supremo de Justicia, en cualquier estado de la causa, podrá solicitar información o hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Sólo serán admisibles las pruebas contempladas en el artículo 19 de la presente Ley”.

 

De allí que además de las potestades propias de admisibilidad, el Juez podrá ser inquisitivo en lo que se refiere a la obtención de las pruebas necesarias para determinar la responsabilidad del Estado. 

 

Así, las potestades del Juez contencioso son las siguientes:

 

1. Declarar admisibles o no las pruebas

 

La admisión de las pruebas no es vinculante para el juez de mérito, por cuanto puede o no apreciarlas en el momento de decidir. La admisión en el contencioso administrativo guarda las mismas formalidades del procedimiento civil, es decir, el juez tiene tres días de despacho para pronunciarse sobre su admisión. Los límites de la admisión de las pruebas será la revisión por parte del juez de los elementos de impertinencia y legalidad de las mismas. Como en toda vía judicial la regla es el principio de la libre admisión de la prueba y la negativa sólo será producto de su impertinencia o ilegalidad.

 

2. Puede solicitar declaraciones, por escrito y sin juramento, a las autoridades y representantes legales de la República

 

3. Puede declarar terminado el lapso de evacuación de pruebas por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso.

 

4. Puede prorrogar el lapso de evacuación de las pruebas

 

El lapso de evacuación de pruebas, a tenor de lo establecido en el artículo 19 de la LOTSJ es de quince días de despacho, sin embargo, el juez contencioso administrativo está facultado para prorrogar dicho lapso por quince días más siempre que la naturaleza del caso así lo exija.

 

5. Puede evacuar de oficio las pruebas que juzgue convenientes, siempre limitándose a las pruebas admitidas en la propia LOTSJ (Artículo 19 LOTSJ).

 

6. Valoración de las pruebas.

 

En el proceso contencioso administrativo el sistema de valoración es el mismo acogido por el Código de Procedimiento Civil en su artículo 507, el cual señala que salvo que exista una regla legal expresa para valorar el mérito de la prueba, el juez deberá apreciarla según las reglas de la sana crítica.

 

A este respecto expresa Couture que el juicio de valor en la sana crítica ha de apoyarse en proposiciones lógicas, correctas y fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad.

 

No es de extrañarse que sea el sistema de valoración de la sana crítica el que se utilice en el proceso contencioso administrativo (el cual está lleno de tantas peculiaridades que siempre tienden a flexibilizar los principios generales comunes a todos los procedimientos), ya que está conformado por una parte suficientemente precisa (las reglas de lógica formal) y por otra suficientemente práctica (las máximas de experiencia del juez) lo que tiende a asegurar la justicia de las situaciones particulares que le planteen al juez. Esto se traduce en libertad tanto para los administrados como para la Administración.

 

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[1] Este criterio ha sido reiterado por la SPA en sentencias de fecha 30 de julio de 2002, caso C.A. Electricidad de los Andes (Cadela) y 25 de marzo de 2003.

 

[2] Baena del Alcázar, Mariano. “La lesión que no se tiene el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley” en Colección Maestros Complutenses de Derecho. Luis Jordana de Pozas, Creador de Ciencia Administrativa. Servicio Publicaciones Facultad de Derecho, Madrid, 2000. Pág. 250

 

[3] Nieto, Alejandro. Responsabilidad Civil de la Administración Pública en Revista de Derecho Público N° 10. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1982. Pág. 51.

 

[4] Boscán de Ruesta, Isabel. El Régimen de la Prueba en el Contencioso-Administrativo. Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías”. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995. Pág. 346.

 

[5] GORDILLO, Agustín. La prueba en el derecho procesal administrativo. Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Brewer-Carías”. Funeda. Caracas, 1995. Pág. 128.

 

[6] Fraga Pittaluga, Luis. Ob. cit. Pág. 79.

 

[7] Cfr. Cabrera Romero, Jesús E., Contradicción y control de la prueba legal y libre, Tomo I, Editorial Jurídica Alva, Caracas 1989, página 36.

 

[8] Guasp, Jaime. Derecho Procesal Civil. Tomo Primero. Tercera Edición corregida. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1968. Pág. 328. 

 

[9] González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Segunda Edición. Editorial Civitas. Madrid, 1992. Pág. 313

 

[10] Michelli, Gian Antonio. La carga de la prueba. Buenos Aires, 1961. Pág. 278.

 

[11] Duque Corredor, Roman J. La Admisibilidad de las pruebas y la carga de la prueba en el proceso contencioso administrativo en Revista de Derecho Probatorio N° 5. Editorial Jurídica Alva. Caracas, 1995.

 

[12] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 19 de junio de 1980.

 

[13] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 14 de agosto de 1989.

 

[14] Fraga Pittaluga, Luis. Ob. cit. Pág. 69

 

[15] DUQUE Corredor, Román José. La impertinencia de las pruebas como motivo de inadmisibilidad de los medios probatorios. Revista de Derecho Probatorio N° 5.

 

[16] Gaceta Forense N° 130, Vol. Y, 3° etapa, Pág. 503.

 

[17] Revista de Derecho Público N° 55-56. Editorial Jurídica Venezolana, 1993. Pág. 442.

 

[18] Revista de Derecho Público N° 57-58. Editorial Jurídica Venezolana, 1994. Pág. 357.

 

[19] Cfr. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de julio de 1997. Magistrado Ponente: Dra. Teresa García de Cornet. Juicio: Pedro Germán Gómez vs I.V.S.S. Exp. 88/8907.

 

[20] Cfr. En este sentido, Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 9 de agosto de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Gustavo Urdaneta Troconis. Juicio: Gustavo Márquez vs U.N.A. Exp. 86/5456.

 

[21] Ver Revista de Derecho Público N° 24. 1985. Pág. 169-170.

 

[22] Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa del 28 de mayo de 1998. Magistrado Ponente: Dra. Josefina Calcaño de Temeltas. Juicio: Consorcio Hidroeléctrico Caroní vs C.V.G. EDELCA.

 

[23] Cfr. Sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fechas 19 de octubre de 1987 y 1 de agosto de 1985.

 

[24] Cfr. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 18 de junio de 1992.

 

[25] Cfr. Sentencia de la Corte Primera de la Contencioso Administrativo de fecha 22 de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alexis Pinto D’ Ascoli. Exp. 88/9860.

 

[26] Revista de derecho Público N° 43. 1990.

 

[27] Revista de derecho Público N° 32. 1987. Pág. 105.

 

[28] Revista de Derecho Público N° 50. 1992.

 

[29] Revista de Derecho Público N° 33. 1988.

 

[30] Revista de Derecho Público N° 35. 1988.

 

[31] Revista de Derecho Público N° 52. 1992. Pág. 211.

 

[32] Revista de Derecho Público N° 24. 1985.

 

[33] Utrera, Francisco J. El Principio de la Legalidad de la prueba en el proceso administrativo. Revista de Derecho Público N° 23. Editorial Jurídica Venezolana. Pág. 185-199.

 

[34] Ramírez Landaeta, Belén. El Régimen de la Prueba en el Contencioso Administrativo en Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías”. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995.

 

[35] Duque Corredor, Román, Ob. Cit., Pág. 330.

 

[36] A este respecto, es necesario hacer alusión a la disposición contenida en el artículo 76 de la Ley Orgánica de la Administración Central, recientemente reformada mediante Decreto-Ley N° 369 de fecha 5 de octubre de 1999 y publicada en Gaceta Oficial N° 36.807 de fecha 14 de octubre de 1999. Este artículo señala que sólo podrán ordenar exhibición o inspección de los archivos de alguna dependencia de la Administración Pública Nacional los organismos expresamente autorizados por Ley, y que podrá acordarse judicialmente la copia, exhibición o inspección de determinado documento, expediente, libro o registro y ejecutarse dicha providencia a menos que el órgano superior respectivo hubiera resuelto con anterioridad otorgarle al documento, libro, expediente o registro la clasificación como secreto o confidencial, de conformidad con los procedimientos legalmente establecidos. Es por ello que los documentos clasificados como confidenciales o secretos no puedes ser opuestos en juicios como pruebas, y admitidos como tal, pues existe una disposición expresa que lo prohíbe. Sin embargo, cabe la posibilidad de que siendo el órgano superior quien resuelve el carácter de dichos documentos, se pueda interponer ante esa autoridad una solicitud acompañada de informe razonado de que desclasifique dicho documento para poder reproducirlo como prueba en el juicio de que se trata.

 

[37] Revista de Derecho Público N° 41, 1990. Pág. 129-130.

 

[38] Cfr. Cabrera Romero, Eduardo J., Ob. cit., página 330.

 

[39] Cfr. Rengel-Romberg, Arístides, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Tomo IV, Editorial Arte, Caracas, 1997, página 159.

 

[40] Cfr. Artículo 444 del Código de Procedimiento Civil.

 

[41] Cfr. Artículo 1366 del Código Civil.

 

[42] Cfr. Artículo 1363 ejusdem.